к какой ветви власти относятся органы прокуратуры на современном этапе
К какой ветви власти относятся органы прокуратуры на современном этапе
Статья 1. Прокуратура Российской Федерации
(в ред. Федерального закона от 09.11.2020 N 367-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(см. текст в предыдущей редакции)
П. 2 ст. 1 во взаимосвязи с другими нормами признан частично не соответствующим Конституции РФ (Постановление КС РФ от 18.07.2003 N 13-П).
2. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
(в ред. Федеральных законов от 10.02.1999 N 31-ФЗ, от 01.07.2010 N 132-ФЗ, от 22.12.2014 N 427-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
(в ред. Федеральных законов от 10.02.1999 N 31-ФЗ, от 01.07.2010 N 132-ФЗ, от 22.12.2014 N 427-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов судебными приставами;
(абзац введен Федеральным законом от 10.02.1999 N 31-ФЗ)
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.
(абзац введен Федеральным законом от 21.11.2011 N 329-ФЗ)
(в ред. Федерального закона от 10.02.1999 N 31-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
3.1. Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции обеспечивает представительство и защиту интересов Российской Федерации в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах).
(п. 3.1 введен Федеральным законом от 01.07.2021 N 265-ФЗ)
4. Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности.
5. Генеральная прокуратура Российской Федерации выпускает специальные издания.
Прокуратура в системе государственных органов РФ
Прокуратура занимает особое место в государственной системе РФ. Прокуратура не относится к законодательной, исполнительной и судебной власти, обладая признаками каждой из них. Осуществляя прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, прокуратура распространяет свою компетенцию на все ветви государственной власти и на органы местного самоуправления. Характеристика отношений прокуратуры с органами исполнительной власти связана с особенностями ее отношений с правоохранительными, а также контролирующими органами. Прокуроры осуществляют прокурорский надзор за соблюдением и исполнением законов, за соответствием правовых актов и решений, принимаемых правоохранительными и контролирующими органами. Порядок расследования преступлений, совершенных работниками прокуратуры, предполагает гарантии независимости прокуроров. На деятельность Правительства РФ надзорная компетенция прокуратуры не распространяется. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ.
Прокуратура и Президент РФ. Генеральный прокурор РФ и Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в РФ.
Прокуратура и судебная власть. Конституция РФ содержит положения, касающиеся прокуратуры, в главе «Судебная власть». Однако прокуратура является самостоятельной, независимой структурой, выполняющей функции одного из элементов системы уравновешивания в механизме разделения властей, и не принадлежит к судебной ветви власти.
Прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших, в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.
Осуществляя уголовное преследование, в суде по уголовным делам прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Прокурор приносит апелляционное, кассационное, надзорное представление, а в арбитражных судах – жалобу на незаконное, необоснованное или несправедливое решение, приговор, определение или постановление суда в вышестоящий суд. Федеральное Собрание и прокуратура. Государственная Дума принимает законы, составляющие основное содержание предмета прокурорского надзора за соблюдением и исполнением законов. Генеральный прокурор РФ лично ежегодно представляет палатам Федерального Собрания доклад о состоянии законности и правопорядка в РФ и о проделанной работе по их укреплению. Прокуратура по запросам и обращениям депутатов проводит проверки фактов нарушений законов, принимает меры к их выявлению, устранению и предупреждению.
К какой ветви власти относятся органы прокуратуры на современном этапе
Прокуратура в Российской Федерации – это государственная, единая, централизованная, трехуровневая, многофункциональная организационная система. Ее место и роль в государстве определяются целями и задачами деятельности, компетенцией и эффективностью.
Однако, одним из самых дискуссионных вопросов является определение места прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации. Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры определены в одной статье Конституции а именно: в 129. Статья помещена в главу 7, посвященную судебной власти. Однако, только на данном основании никто пока не счел необходимым отнести прокуратуру к органам судебной власти. При этом сам Федеральный Закон о прокуратуре никак не проясняет вопроса о месте прокуратуры в государственном механизме России.
Спектр предложений, исходящих от ученых и практиков, довольно широк и позволяет говорить о потенциальной возможности отнесения органов прокуратуры к любой из ветвей власти, как закрепленных конституционно (законодательная, исполнительная, судебная), так и обоснованных теоретически (президентская, прокурорская, контрольная).
Так, некоторые ученые, в частности В. Ломовский, относят прокуратуру к законодательной ветви власти на правах ее контрольного органа. С этой позицией вряд ли можно согласиться. Органы прокуратуры тесно взаимодействуют с законодательными органами, они участвуют в законодательном процессе посредством различных форм (антикоррупционная экспертиза, проверка соответствия проектов законов Конституции РФ, участие в заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти и др.). Однако, это не является основанием для отнесения прокуратуры к законодательной ветви власти.
Другие ученые указывают и на то, что прокуратура в большей степени тяготеет к исполнительной ветви власти, так как она действует по принципу властной вертикали. Этот принцип применяется в деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти. Для осуществления своих функций исполнительная власть создает государственные управленческие структуры, действующие в жесткой иерархии подчинения, в рамках которой вышестоящие органы диктуют нижестоящим свою управленческую волю.
Таким образом, на сегодняшний день вопрос о месте органов прокуратуры в системе разделения властей остается открытым. Будет ли прокуратура составлять единую самостоятельную систему либо будет частью системы государственных органов, действующих на основе принципа разделения властей, в настоящее время не известно.
Статус прокуратуры и законодательная ветвь власти *
Байкин Иван Михайлович, аспирант Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, магистр юриспруденции.
В работе проводится анализ функций и полномочий органов прокуратуры и законодательной ветви власти. Автор работы в обоснование своей позиции приводит теоретические и практические соображения о том, что прокуратура не является элементом законодательной ветви власти, ее специальным органом по реализации функции парламентского контроля за исполнением законов. В этой связи автору видится, что теоретическая конструкция вхождения прокуратуры в состав законодательной власти на правах контрольного органа представляется далеко не безупречной.
Ключевые слова: прокурор, орган государственной власти, полномочия, контроль, надзор, парламент, разделение властей, законодательная власть.
In work the analysis of functions and powers of bodies of Office of Public Prosecutor and a legislative branch of the power is carried out. The author of work in a substantiation of the position results theoretical and practical reasons that the Office of Public Prosecutor is not an element of a legislative branch of the power, its special body on realisation of function of the parliamentary control over execution of laws. Thereupon to the author the theoretical design of occurrence of Office of Public Prosecutor in structure of legislature as control body sees, that, it is represented far not faultless.
Key words: public prosecutor, public authority powers, control, supervision, parliament, division of the authorities, legislature.
См.: Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. 2001. N 9. С. 21.
См.: Лукоянов Д. Место прокуратуры в государственном механизме // Законность. 2006. N 11. С. 54.
См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность: Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М.: Изд-во «Юристъ», 2003. С. 83.
Попытаемся разобраться в этих высказываниях. Для начала определимся с понятием «законодательная ветвь власти».
Цит. по: Гранкин И.В. Основные признаки законодательных органов // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 5. С. 19.
Там же.
См. подробнее: Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. М.: Зерцало, 2004. С. 171.
Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Издательство «Юридический центр «Пресс», 2004. С. 583.
См.: Козлихин И.Ю. История политических и правовых учений. Новое время: от Макиавелли до Канта. Курс лекций. 2-е изд., доп. СПб.: Издательство «Юридический центр «Пресс», 2002. С. 217.
Таким образом, принципы организации деятельности прокуратуры не свойственны органу законодательной ветви власти, а наоборот, близки к исполнительной ветви власти. Так, прокуратура, поддерживая обвинение в суде, преследует цели изобличения нарушителя закона в совершении преступления. Участие прокурора в гражданских делах вызвано обеспечением всестороннего и объективного рассмотрения дела судом. Обжалование судебных решений является здесь одним из элементов, способствующих эффективному управлению, в том числе одним из механизмов сдерживания судебной власти от возможных злоупотреблений. Как видим, данные формы процессуального участия прокурора не являются контрольными функциями законодательной ветви власти.
См.: Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М.: Формула права, 2008. С. 50.
Основной функцией Федерального Собрания Российской Федерации является принятие законов, тогда как у прокуратуры такой функцией выступает прокурорский надзор.
Вместе с тем думается, что прокуратура не может быть контрольным органом законодательной власти, поскольку в составе законодательных органов нет и не может быть аппарата, который бы осуществлял надзор за законностью в деятельности министерств, ведомств, должностных лиц. В соответствии с теорией разделения властей такого рода функции не могут быть возложены на законодательные органы.
Российская газета. N 237. 1993. 25 декабря.
Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. А.Я. Сухарева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009. С. 43.
Однако конституционная модель формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представленная в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, предполагающая наполнение половины состава палаты за счет представителей от исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (по одному от каждого), заставляет обратить внимание на следующие моменты.
В соответствии с ч. 1 ст. 12 Закона N 2202-1 Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента.
Выходит, что прокуратура ограничена в возможностях независимого осуществления своих полномочий от законодательной и исполнительной власти. Более того, проблематичной является идея строить конструкцию осуществления прокуратурой функций надзора на правах контрольного органа законодательной власти при зависимости от исполнительной власти.
Таким образом, прокуратура не так самостоятельна и независима от представителей исполнительного и законодательного органов того или иного субъекта Федерации, которые входят в состав Совета Федерации. Данное обстоятельство, по всей видимости, делает принцип независимости органов прокуратуры достаточно условным. Более того, имеется зависимость Генерального прокурора от Президента, который представляет кандидатуры губернаторов в законодательный орган субъекта Федерации, а фактически назначает их.
Таким образом, теоретическая конструкция вхождения прокуратуры в состав законодательной власти на правах контрольного органа представляется далеко не безупречной. В этой связи думается, что в настоящий момент отсутствуют основания для отнесения органов прокуратуры к законодательной ветви власти.