Что такое партиципаторное бюджетирование
Как гражданам поучаствовать в бюджетном процессе
Вы не пошли на выборы мэра или губернатора, депутатов регионального заксобрания или местного совета? Или пошли, но проголосовали за проигравших кандидатов? А может, вас не устраивает, как ведет себя поддержанный вами на выборах депутат или городской глава, которым вы, похоже, зря отдали свой голос? Все это печально, но совсем не означает, что до следующих выборов вам только и остается, что платить налоги, а решать, как их тратить, будут без вас чиновники и депутаты.
Представьте, что десятая часть средств бюджета вашего муниципалитета распределяется в процессе так называемого партиципаторного бюджетирования, т. е. прямого, без посредников в виде депутатов и чиновников всех уровней, участия граждан (они же налогоплательщики, работники и потребители – то есть изначальный источник всех «государственных» денег) в определении направлений расходования части средств местных и региональных бюджетов на конкретные предложенные ими проекты.
Вот как это выглядит: сначала объявляется открытый для всех (совершеннолетних, а возможно, и подростков) жителей муниципального образования сбор заявок на участие в конкурсной комиссии по партиципаторному бюджетированию. Если заявок больше, чем мест (15–20 человек), места распределяются слепым жребием. Члены комиссии проходят базовое обучение основам бюджетного процесса, проектирования, госзакупок (1–2 месяца). Затем запускается процесс выдвижения жителями инициатив, претендующих на финансирование по определенному перечню направлений (благоустройство, транспорт и организация движения, зоны отдыха, спортивные площадки, социальные, образовательные проекты, досуг, экология). Сбор идет как через электронную платформу (специализированные городские краудсорсинговые платформы или просто тематические страницы в соцсетях), дополненную офлайн-альтернативой (возможностью подачи в муниципалитет, МФЦ и проч. – но с обязательной публикацией). Далее жители муниципалитета голосованием отбирают инициативы (тоже через специализированную электронную площадку, но с обязательной офлайновой альтернативой для исключения дискриминации не имеющих цифрового доступа или навыков граждан), с приоритизацией в рамках выделенного бюджета – то есть каждый голосующий может поддержать любое количество инициатив, но не более чем на сумму выделенного бюджета. После этого отобранные предложения-финалисты дорабатываются муниципальной комиссией (совместно с инициаторами проектов) и, наконец, с участием членов комиссии и инициаторов проектов на всех этапах реализации проекта, включая отбор подрядчиков, контроль за реализацией, приемку, реализуются.
Все это не плод фантазии, а рабочий процесс, детально отработанный на практике за 20 лет своего существования, как в мире, так и в большинстве (более 50 из 85) российских регионов. За редкими, но весьма заметными исключениями – например, Москвы.
Партиципаторное бюджетирование (от англ. to participate – участвовать; оно же инициативное, народное, оно же бюджет участия) появилось не в России и не вчера. Зародившись в 1999 г., оно быстро распространилось как по третьему миру (прежде всего Латинской Америке), так и по крупнейшим мегаполисам Западной Европы (например, в Берлине, Париже, Барселоне) и Северной Америке (включая Нью-Йорк и Лос-Анжелес), по ходу развиваясь и видоизменяясь как под влиянием национальной специфики, так и в адаптации к быстро меняющимся технологическим реалиям – в первую очередь, к возможностям прямого волеизъявления с помощью инструментов электронного взаимодействия граждан между собой и с властью (краудсорсинговых площадок, платформ электронного голосования, референдумов и опросов, онлайн-каналов обратной связи, социальных сетей и мессенджеров и проч.).
В России партиципаторное бюджетирование используется более чем в 50 регионах страны. Среди лидеров движения – принимавшая тематический форум БРИКС в 2017 г. Башкирия (все 100% муниципалитетов), Череповец, город Сосновый Бор Ленинградской области, Ставропольский край, Кировская область. С 2016 г. инициативное бюджетирование (это второй по популярности вариант названия) используется в центральных районах Санкт-Петербурга – в проект вовлечены уже шесть городских районов, с общим годовым бюджетом программы «Твой бюджет» в 100 млн руб.
Например, в Петербурге в рамках процессов партиципаторного бюджетирования были обустроены вело-роллерная площадка и уличный скейт-парк, крытые перехватывающие велосипедные парковки, а также размещена городская система навигации. В Череповце – парк имени 200-летия города и детская площадка. В Сосновом Бору – метеостанция и островок спорта в детском саду, был проведен чемпионат по бальным танцам.
Участвовать по-разному
Несмотря на все многообразие практик партиципаторного бюджетирования в мире и в России, можно условно выделить два основных варианта.
Наиболее распространенный в России сельский вариант инициативного бюджетирования предполагает очное принятие решений (на сельском сходе) и софинансирование (или трудовое участие) со стороны как граждан, так и муниципального и регионального бюджетов. Он характерен для бюджетно дефицитных муниципалитетов и отвечает на специфические недостатки российской налоговой и бюджетной систем (сверхцентрализация и несбалансированность налоговых полномочий и расходных обязательств), решая зачастую базовые инфраструктурные вопросы через условно добровольное самообложение в дополнение к стандартному налоговому бремени.
Местного самоуправления в России станет меньше
Городской вариант партиципаторного бюджетирования не предусматривает софинансирования со стороны граждан и, как я писал выше, реализуется через комиссии (из состава граждан, с отбором на основе жребия) в сочетании с онлайновыми форматами учета мнения граждан при обсуждении и отборе проектов. Он характерен для бюджетно обеспеченных муниципалитетов, прежде всего крупных городов, отдельных районных центров и сельских районов. По сути это вариант мировой нормы, направленной на расширение базы граждан (избирателей, налогоплательщиков), вовлеченных в разные форматы диалога с властью по поводу принятия решений.
Это не чисто российская проблема. В самом деле: при общемировой тенденции формирования местной, городской власти меньшинством избирателей (24% в Нью-Йорке, 35% в Лондоне на последних выборах мэров – на этом фоне российские результаты, например явка в Москве в 15% на местных выборах в 2017 г., 21% на выборах в Мосгордуму в 2014 г. и 31% на выборах мэра в 2018 г. отнюдь не выглядит исключением), партиципаторное бюджетирование – это прежде всего дополнительный вариант вовлечения в активный диалог с властью тех социально-демографических групп, которые на выборы не ходят и не пойдут. А в отдельных случаях – приглашения к разговору даже тех, кто не допущен к выборам – например, не достигших совершеннолетия подростков 14–17 лет, мнение которых о вариантах городского благоустройства может оказаться ничуть не менее важным, чем мнение их родителей.
Побочные эффекты
Помимо очевидных результатов (повышение эффективности бюджетного процесса, удовлетворенности граждан и более бережное отношение к созданному с их участием), у партиципаторного бюджетирования (и прежде всего – его городского варианта) есть и ничуть не менее важные побочные эффекты.
Во-первых, участники партиципаторного бюджетирования в среднем гораздо моложе участников электоральных процессов (70% членов комиссии и инициаторов проектов в Сосновом Бору – младше 40 лет; в Санкт-Петербурге – преимущественно в возрасте 25–35 лет), среди них преобладают представители неполитизированных неформальных сообществ (экологи, спортсмены-экстремалы, велосипедисты), выше доля работающего населения. Во-вторых, инициативное бюджетирование – это альтернативная шахта социального лифта, канал интеграции инициативных граждан в органы государственной власти и местного самоуправления (10% совета депутатов Соснового Бора – выходцы из комиссии по инициативному бюджетированию, инициаторы проектов переходят на работу в местные администрации Башкирии, городские учреждения Петербурга). В-третьих, процесс партиципаторного бюджетирования вызывает куда больший интерес, чем традиционные формы общественного контроля за бюджетным процессом (на слушания по инициативному бюджетированию в Сосновом Бору приходит в 3 раза больше людей, чем на публичные слушания по проекту местного бюджета). В-четвертых, вовлечение невостребованных через традиционные электоральные формы активистов в процесс партиципаторного бюджетирования позволяет развернуть обе стороны, и власть и оппозицию, лицом друг к другу и обеспечить эффективную коммуникацию вместо безрезультатной конфронтации. Наконец, как показал опыт, например, Соснового Бора, сочетание онлайн- (даже через примитивные неспециализированные интернет-площадки типа форумов, страниц в ВК, как в Череповце) и офлайн- (обсуждение в комиссии) форматов работы механизма инициативного бюджетирования позволяет вовлечь на разных этапах и в разных формах (выдвижение инициативы, обсуждение, слушания, голосование, участие в реализации) в процесс до 20% граждан, существенная часть которых не участвует в традиционном электоральном процессе.
Что такое партиципаторное бюджетирование
Инициативное бюджетирование: что это?
ПАРТИЦИПАТОРНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ
Партиципаторное бюджетирование в широком смысле — это участие граждан в распределении бюджетных средств муниципалитета. Оно призвано расширить рамки участия населения муниципалитетов в бюджетном процессе путем созыва специальных комиссий, которые занимаются распределением выделенных средств. Речь идет только о тех бюджетных решениях, при которых мнение граждан может быть учтено. По сути, это процесс распределения части бюджетных средств при участии комиссии, состоящей из граждан и представителей муниципалитета.
Партиципаторное бюджетирование было впервые введено в Латинской Америке в 80-е годы XX века. Сегодня эта успешная практика применяется более чем в 20 странах мира: в Западной и Восточной Европе, США, Латинской Америке и с недавних пор в Китае.
ТЕХНОЛОГИИ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ГРАЖДАН
Желание обустроить общественное пространство велико, но люди не могут самостоятельно организоваться, найти достаточно средств для реализации своих идей. Именно на решение данных проблем и обращены программы партиципаторного и экстра-бюджетирования (ПЭБ) «Народный бюджет», программы поддержки местных инициатив (ППМИ), реализуемые в российских регионах и получившие общее название «Инициативное бюджетирование». Всех их объединяет вовлеченность граждан в реализацию проектов, направленных на решение задач местного значения. В одном случае это выбор приоритетов расходования бюджетных средств, в другом — софинансирование населением, бизнесом, местным и региональным бюджетом работ по реализации всенародно отобранных проектов.
Сравнительно новые для России технологии инициативного бюджетирования предполагают конструктивное вовлечение граждан в бюджетный процесс, грамотную трактовку ими информации о структуре бюджетных расходов и выдвижение обоснованных инициатив о перераспределении бюджетных средств на новые задачи.
ИНТЕРЕС ВЛАСТИ И ГРАЖДАН
Что дает власти поддержка данных проектов? Во-первых, с помощью инициативного бюджетирования решаются наиболее злободневные проблемы, вызывающие социальную напряженность. Во-вторых, инициируется участие граждан в решении проблем местного значения через работу в бюджетных комиссиях, проектных командах, голосование при определении приоритетов расходования бюджетных средств и т. д. В-третьих, обеспечивается софинансирование гражданами и бизнесом (до 30%) отобранных для реализации проектов. Кроме того, население, сопричастное к реализации отобранного проекта, осуществляет общественный контроль за его реализацией, последующей эксплуатацией и сохранностью построенных объектов. Повышается уровень доверия к власти за счет увеличения прозрачности управленческих решений и снижения уровня коррупции. Снижается угроза социальной напряженности. В целом же практика инициативного бюджетирования позволяет существенным образом увеличить эффективность расходования бюджетных средств.
Что получают граждане, участвуя в данных проектах? Во-первых, возможность решать насущные проблемы. Во-вторых, эффективный инструмент мобилизации совместных усилий, реализуемый при поддержке властных институтов. В-третьих, значительное по объемам финансирование от государства на принципах софинансирования. В-четвертых, возможность улучшения среды обитания. И наконец, достоверную и своевременную информацию о бюджетном процессе на региональном и местном уровнях.
УСЛОВИЯ И ПРОЦЕДУРЫ
Для того, чтобы процесс инициативного распределения бюджета был эффективным и приносил реальную пользу, он должен соответствовать следующим критериям:
В первую очередь, представители исполнительной власти (мэр города, глава муниципального образования) должны быть готовы к совместному решению проблем и оказывать всестороннюю поддержку инициативам граждан.
Неважно, чего она касается – круг рассматриваемых вопросов, как правило, относится к наболевшим проблемам, по которым у администрации достаточно знаний и опыта. Без доступа к информации решения людей могут быть неэффективными и попросту ненужными для города или села, несмотря на искреннее желание и добрую волю.
Проблемы могут быть сформулированы «снизу» людьми, которые сталкиваются с ними каждый день. Возможно, у них есть какие-то решения, которые могут оказаться весьма эффективными. Однако без базовых знаний о бюджетном процессе, планировании, муниципальном управлении им будет сложно превратить свои идеи в проекты, которые могут быть включены в местный бюджет.
Ключевая характеристика подобных процессов в мировой практике – их постоянность Это важное условие, являющееся гарантом того, что администрация реально заинтересована в участии жителей и совместной работе.
Использованы материалы статьи Инициативное бюджетирование: российская практика. Автор: Владимир Владимирович Вагин, руководитель Центра инициативного бюджетирования НИФИ Министерства финансов РФ (Журнал «Бюджет», Апрель 2015)
© 2021 Портал открытого бюджета Сахалинской области. Все права защищены.
Все права на материалы, находящиеся на сайте, охраняются в соответствии с законодательством РФ, в том числе об авторском праве и смежных правах
Проект «Школьное партисипаторное бюджетирование» в 2020/2021 учебном году
Что такое школьное партисипаторное бюджетирование
и какова его основная цель?
Проекты в рамках ШПБ могут быть направлены на создание, ремонт, техническое оснащение или переоснащение связанных со школой объектов муниципальной инфраструктуры, а также на организацию и осуществление мероприятий учащихся.
ШПБ даёт возможность ученикам принять активное участие в выдвижении собственных идей по развитию школы, а также выборе и контроле реализации значимых для них проектов.
Каждая школа может отобрать к реализации несколько проектных предложений с условием, что суммарный объем запрашиваемого бюджетного финансирования на эти предложения не превысит выделенной на школу суммы.
КОМПЛЕКС МЕР
по реализации школьного партисипаторного бюджетирования
в МОУ «Правохеттинская средняя общеобразовательная школа»
Наименование мероприятия
Ответственный исполнитель
Сроки исполнения
Изучение материалов по реализации ШПБ
Информирование заинтересованных лиц
о возможностях проекта ШПБ
Проведение установочного консультационного вебинара для обучающихся, педагогов, родителей МОУ
Информационная кампания в МОУ
в течение периода реализации
Старт реализации проекта ШПБ в МОУ
Выдвижение проектных идей в классах
Обучающиеся 7-11 классов, инициативные группы
Представление проектных идей в классах, голосование и отбор
Обучающиеся 7-11 классов, инициативные группы
Публичная защита Проектов в форме открытого мероприятия
Оформление проектных идей в Проект
Единый день голосования
Школьный куратор, муниципальный куратор
Предоставление Проекта-победителя голосования муниципальному куратору
Форум (презентация проекта-победителя общешкольного голосования)
школьный куратор, муниципальный куратор
22 апреля 2021 года
Технический анализ и экспертиза Проекта
До 22 апреля 2021 года
Директор школы, школьный куратор, муниципальный куратор
Май-август 2021 года
Торжественное открытие объекта
Директор школы, школьный куратор
Отчет об исполнении мероприятий проекта
Директор школы, школьный куратор
Ежемесячно до 25го числа
ПРОДОЛЖАЕТСЯ РАБОТА НАД ПРОЕКТАМИ В РАМКАХ ШКОЛЬНОГО ПАРТИСИПАТОРНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
Учащиеся МОУ «Правохеттинская средняя общеобразовательная школа» продолжают работу над проектами в рамках школьного партисипаторного бюджетирования в 2020-2021 учебном году.
Согласно плану в феврале прошло обсуждение и выдвижение проектных идей в 7-11 классах. Большинство проектных идей направлены на благоустройство и модернизацию школьного пространства, организацию зон отдыха.
Далее ребятам необходимо представить проектные идеи в классах и путем голосования выбрать проект для публичной защиты.
Инициативное бюджетирование
ИСТОРИЯ ИНИЦИАТИВНОГО (ПАТИСИПАТОРНОГО) БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
Партисипаторное бюджетирование – практика, появившаяся в небольшом бразильском муниципалитете Порту-Аллегри в 80-х годах XX века сформировались городские ассамблеи, которые решали распространенные проблемы бразильских муниципалитетов, связанные с образованием и здравоохранением. Администрация предоставила горожанам возможность решить, как распределить часть средств городского бюджета. На сегодняшний день, после тридцати лет успешной практики, горожане Порту-Аллегри распределяют уже до 20% от городского бюджета. Во всем мире накоплен огромный опыт реализации проектов с участием граждан. Особую роль в процессе внедрения партисипаторного бюджетирования в разных странах мира сыграла программа развития силами местных сообществ (РСМС) Всемирного банка. Она реализуется в рамках направления «Развитие на основе местных сообществ». За последние 25 лет при технической и финансовой поддержке Всемирного банка было реализовано более 1000 проектов РСМС в 84 странах мира. Это фонды социальных инвестиций в Армении, Киргизии, Проект развития городской инфраструктуры в Бразилии, Проект снижения бедности и развития сообществ в Индонезии и Вьетнаме, Программа развития сельских территорийв Азербайджане и др.
Процесс партисипаторного бюджетирования в Порту-Алегри по-прежнему остается твёрдо установленный с точки зрения методологии вовлечения и эффективности процедур гражданского участия. В соответствии с внутренним уставом город разделен на 17 районов и шесть тематических форумов. Внутренний устав заменяет собой договор или соглашение между населением и правительством города и полностью регулирует партисипаторный процесс. Партисипаторное бюджетирование не регулируется ни одним из федеральных или городских законов. Устав пересматривается и обновляется практически каждый год.
Ежегодная модель реализации проектов включает в себя ряд последовательных этапов, на последнем из которых окончательная сводная заявка поступает в мэрию, где она утверждается или отклоняется. Мэр имеет значительный контроль над процессом, включая право вето. Он присутствует на региональных и тематических форумах, где у граждан есть возможность выразить свое мнение и озвучить проблемы непосредственно представителям власти. По завершении всех раундов дискуссий проводится анализ того, насколько технически осуществимы высказанные гражданами идеи. За 24 года реализации практики в Порту-Алегри около 7000 предложений жителей были успешно реализованы, в то время как около 70–80 тыс. требований не были выполнены, во многом по причине неосуществимости предлагаемых гражданами идей. Бюджетные средства распределяются между районами на основе во-первых, проранжированного списка приоритетов граждан по принципу «один человек – один голос», во-вторых, числа жителей, в-третьих, качества инфраструктуры или доступных служб
В Европе партисипаторное бюджетирование появились в 90-х годах. К началу XXI века эта практика получила распространение в нескольких европейских странах – наиболее активно проекты внедряли Германия и Испания. Разнообразие форм привлечения жителей и городов, использующих эту практику, достаточно велико – жители распределяют деньги как в достаточно крупных городах типа Севильи с населением больше 700 тыс. человек, так и в совсем мелких, где проживают не более 30 тысяч.
Огромный инновационный потенциал практик партисипаторного бюджетирования имеется в столице Исландии. Использование высокоскоростного широкополосного Интернета, доступ к которому есть практически у каждого жителя, позволил стимулировать дискуссии среди граждан. Голосования, проводимые как открытый процесс, дали жителям возможность следить за публичным обсуждением затрагивающих их вопросов в городских органах власти и менять свои приоритеты при голосовании вплоть до последней минуты. С помощью Интернета не только усилилось влияние населения на процессы принятия государственных решений, но и восстановилось доверие людей к скомпрометировавшей себя после финансового кризиса политической системе.
В Китае растущий интерес к партисипаторному бюджетированию в основном продвигается органами местного самоуправления. С 2005 г. практика участия граждан в бюджетном процессе рассматривается как один из механизмов повышения бюджетной прозрачности и производительности системы государственного управления. При этом «участие» – это не только вовлеченность рядовых граждан в государственную политику, но и практика межведомственных диалогов при участии депутатов законодательного органа. Однако в Китае, несмотря на немногочисленность прецедентов, есть интересный опыт привлечения средств граждан для финансирования проектов партисипаторного бюджетирования. В городе Зегуо провинции Джейжанг в 2005 г. были случайным образом отобраны 275 человек для участия в выборе приоритетных проектов местного бюджета. Всего для обсуждения было предложено 30 проектов, но средств для их реализации хватало лишь на треть. Отобранные на основании голосов представителей проекты оказались действительно приоритетными для данной провинции. Участие граждан в подобных процедурах было признано плодотворным, и эксперимент был воспроизведен в последующие годы.
В Южной Корее реализовано наибольшее количество экспериментов в области партисипаторного бюджетирования среди всех стран мира. Национальное правительство активно поддерживает эту практику. Первые эксперименты начались в 2004 г. В 2008 г. проекты партисипаторного бюджетирования реализовывались в каждом третьем муниципалитете страны. Единое законодательство, регламентирующее процесс партисипаторного бюджетирования, не может обеспечить единое качество процедур и одинаковую эффективность всех проектов. Запущенный в 2007 г. цифровой портал дал возможность активного внедрения партисипаторного бюджетирования через Интернет. Портал позволяет осуществлять интернет-опросы, онлайн-голосования, форумы, общественные слушания, поддерживает «горячую линию», направленную против злоупотреблений в области бюджета и налогов.
Зарубежный опыт развития партисипаторного бюджетирования чрезвычайно важен для России, которая начала реализовывать подобные проекты позже, чем многие другие страны. В частности, представляет интерес практика «фондов соседских сообществ» в Исландии, деятельность государственного инвестиционного фонда в Китае по кредитованию инфраструктурных проектов в сельских районах, создание общенационального законодательства в сфере партисипаторного бюджетирования в Южной Корее.
Определение приоритетов расходования бюджетных средств – одна из главных задач, которую решает партисипаторное бюджетирование, что также является важнейшей целью реализации бюджетной политики Российской Федерации. Муниципалитеты получают новый инструмент для определения важнейших проблем жителей и приоритетности их решения в условиях дефицита финансирования. Таким образом, необходимо расширять практику применения партисипаторного бюджетирования (инициативного бюджетирования) в России, для этого следует изучать мировую практику партисипаторного бюджетирования, развертывать сети проектных центров, информировать и разъяснять населению о сущности партисипаторного бюджетирования, проводить учебные и научные семинары среди граждан и глав муниципалитетов, исследовать проблемы партисипаторного бюджетирования, разрабатывать законодательство
Инициативное бюджетирование. Российский опыт в области участия граждан в решении вопросов местного значения / И. Е. Шульга, В. В. Вагин, Г. Н. Хачатрян и др. — Алекс Москва, 2017.
Вагин В.В., Гаврилова Н.В., Шаповалова Н.А. Инициативное бюджетирование в России: лучшие практики и направления развития. // «Финансовый журнал» № 4 (26) июль-август 2015. стр.94-103.
Онлайн-курс «Инициативное бюджетирование» Комитета гражданских инициатив