Означает что акты административного нормотворчества как правило вступают в силу
К вопросу о моменте признания недействительным ненормативного правового акта
По общему правилу в случае признания нормативного акта противоречащим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу суд признаёт этот нормативный акт не действующим полностью или в части со дня его принятия (статья 215 КАС РФ). Хотя и с этим можно поспорить поскольку пункт 4 статьи 215 КАС РФ, предусматривает, что в резолютивной части решения суда по делу об оспаривании нормативного акта должно содержаться указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу.
Аналогичное правило применяется к актам, обладающим нормативными свойствами, содержащим разъяснения, не соответствующие смыслу разъясняемых положений, которые признаются судом не действующими полностью или в части со дня их принятия, на что прямо указано в пункте 39 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».
Однако закон прямо не регулирует вопрос о том с какого момента считать недействительным ненормативный правовой акт, признанный таковым судом. Отсутствие прямого указания в законе даёт повод административным органам в досудебных спорах с предпринимателями утверждать, что недействительными их решения становятся со дня вступления в силу решения суда.
Опыт общения с государственными органами в подобной ситуации и необходимость каким-либо образом возражать против доводов: «в законе же не написано», привели к построению аргументации через обращение к судебной практике. Подборкой судебных актов делюсь в настоящей публикации.
Результат изучения судебной практики показал, что арбитражные суды придерживаются той позиции, что ненормативный правовой акт, не отвечающий требованиям закона, является незаконным (ничтожным) с момента его принятия, а не с момента вступления в силу решения суда о признании его недействительным, в частности изложенная позиция поддержана в следующих судебных актах:
Функции, принципы и система административного права
Функция, т.е. направление, роль, назначение деятельности, — категория, непосредственно относящаяся к общей характеристике административного права, позволяющая определить внешние свойства данной отрасли права.
Рассматривая функции административного права, следует обратить внимание на соотношение функций государственного управления и государственного регулирования.
По существу между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных содержательных различий. Регулирование — непременный элемент государственно-управленческой деятельности, которое выражается в подчинении определенному порядку, т.е. в упорядочении тех или иных действий. А ведь именно это же характеризует и государственное управление.
Различия могут состоять в том, что государство в большей или меньшей степени участвует в экономических и иных процессах. Так, государство может непосредственно управлять соответствующими объектами, а может выступать в роли регулятора общественных отношений, а не управлять ими напрямую.
Управляя, государство регулирует, а регулируя — управляет.
Выделяют следующие функции административного права:
1)правоисполнителъная, следующая из того, что административное право — это юридическая форма реализации исполнительной власти;
2)правотворческая, выражающаяся в наделении субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству;
3)организационная, основанная на организационном характере государственно-управленческой деятельности,
4)координационная, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления;
5) правоохранительная, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных интересов и прав граждан, организаций и прочих участников, регулируемых административным правом управленческих отношений.
Принципы административного права — это основные идеи, требования, выражающие сущность административного права. К числу основных принципов относятся.
1. Принцип равенства перед законом. Согласно ст. 1.4 КоАП РФ, лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица привлекаются к административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств. Особые условия применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечении к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами.
2.Принцип презумпции невиновности закреплен ст. 1.5 КоАП, согласно которому лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном Административным кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.
3.Принцип приоритетности интересов личности в жизни общества. Ст. 2 Конституции гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Государство, в том числе и в процессе реализации исполнительной власти, гарантирует права и свободы граждан, обеспечивая их защиту.
4.Принцип обеспечения законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением, установленный ст. 1.6. КоАП, гласит, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом. При применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство.
5.Принцип разделения властей — одно из важнейших условий функционирования правового государства. Каждая ветвь власти (исполнительная, законодательная и судебная) должна быть независимой, что предполагает недопущение подмены одной ветви власти другой, исключает вторжение, например, законодательной в сферу исполнительной власти и подразумевает деловое взаимодействие всех ветвей. Только в этом случае государственное управление будет эффективным, а интересы личности гарантированы и защищены. Надлежащая реализация норм административного права возможна при соблюдении данного принципа.
6.Принцип законности предполагает применение административно-правовых норм права в точном соответствии с Конституцией, законами РФ и другими нормативными актами.
7.Принцип гласности означает, что акты административного нормотворчества, как правило, вступают в силу не ранее, чем с момента их официального опубликования. Административно-правовые акты, деятельность органов исполнительной власти, результаты административно правового регулирования и т.д. должны быть достоянием общественности. Кроме того, при издании и реализации норм административного права должно учитываться мнение граждан, общественных объединений и пр.
8. Принцип ответственности. Установленные нормы права должны соблюдаться, в противном случае наступает ответственность нарушителей. При этом административная ответственность должна налагаться в установленном Административным кодексом порядке, размере и компетентными для этого государственными органами.
Что такое нормативный правовой акт
Что такое нормативный правовой акт
Нормативный правовой акт (НПА) — это официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение и отмену правовых норм.
Важно: пока нормативно-правовой акт не опубликован, он не имеет силы. Могут быть прописаны разные сроки — например, конкретная дата или указание на то, через сколько дней акт вступает в силу. Есть специальные места опубликования НПА. Для федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, актов Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации это — «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации», а также портал pravo.gov.ru.
В России есть иерархия нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы:
Это Основной закон государства, особый НПА, имеющий высшую юридическую силу. Нормативные акты, стоящие ниже по иерархии, не могут противоречить Конституции. Кроме того, в 2020 году в Конституцию были внесены поправки, по которым не соответствующие российской Конституции международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению.
2. Международные договоры
Являются частью правовой системы России (ст. 15, п. 4). Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
3. Федеральные конституционные законы и федеральные законы (в том числе кодексы)
По предметам федерального ведения принимаются ФКЗ и ФЗ, имеющие прямое действие на всей территории нашей страны. По предметам совместного ведения РФ и субъектов издаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов.
Федеральный конституционный закон в иерархии выше, чем ФЗ — федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам.
ФКЗ принимаются в соответствии с Конституцией по вопросам, в ней предусмотренным. Например, режим военного положения и изменение статуса субъекта РФ определяются федеральным конституционным законом.
Кодекс — это большой федеральный закон, систематизирующий нормы в какой‑то отрасли. Например, в РФ есть Уголовный, Гражданский, Трудовой, Семейный, Земельный, Таможенный, Налоговый, Лесной, Воздушный и другие кодексы.
Кстати, о том, как инициатива становится законом, вы можете почитать здесь.
4. Федеральные подзаконные правовые акты:
5. Конституции (уставы) субъектов Федерации
Наша страна — федеративное государство и состоит из 85 равноправных субъектов. У этих республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и одной автономной области есть свои конституции (уставы). Они должны соответствовать Конституции РФ.
6. Законы субъектов Федерации
Законодательство субъектов также должно соответствовать Основному закону страны, а также не противоречить ФКЗ и ФЗ.
7. Подзаконные правовые акты субъектов Федерации
Это нормативные акты, издаваемые органами власти субъектов Федерации. Как и все остальные НПА, они должны соответствовать Конституции.
На уровне муниципальных образований существуют решения муниципального образования.
Прокурор разъясняет
Федеральным законом от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» определены правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.
Обязательные требования устанавливаются федеральными законами, указами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, актами, составляющими право Евразийского экономического союза, положениями международных договоров РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, нормативными правовыми актами Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».
Положения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта, если иное не установлено федеральным законом или международным договором РФ.
Законом сформулирован ряд принципов установления и оценки применения обязательных требований, в частности:
— обязательные требования устанавливаются исключительно в целях защиты жизни, здоровья людей, нравственности, прав и законных интересов граждан и организаций, непричинения вреда (ущерба) животным, растениям, окружающей среде, обороне страны и безопасности государства, объектам культурного наследия, защиты иных охраняемых законом ценностей;
— применение обязательных требований по аналогии не допускается;
— обязательные требования должны соответствовать современному уровню развития науки, техники и технологий в соответствующей сфере деятельности, развития национальной экономики и материально-технической базы;
— оценка наличия риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, проводимая федеральным органом исполнительной власти или уполномоченной организацией при разработке проекта нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, должна основываться на анализе объективной и регулярно собираемой информации об уровне причиненного охраняемым законом ценностям вреда (ущерба) и (или) иной информации применительно к отношениям, при регулировании которых предполагается установление обязательных требований;
— при установлении обязательных требований оцениваются наличие и эффективность применения альтернативных мер по недопущению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;
— содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом;
— обязательные требования должны находиться в системном единстве, обеспечивающем отсутствие дублирования обязательных требований, а также противоречий между ними;
— обязательные требования, установленные в отношении одного и того же предмета регулирования, не должны противоречить друг другу;
— обязательные требования должны быть доведены до сведения лиц, обязанных их соблюдать, путем опубликования нормативных правовых актов, устанавливающих указанные обязательные требования, с соблюдением соответствующей процедуры;
— обязательные требования должны быть исполнимыми. При установлении обязательных требований оцениваются затраты лиц, в отношении которых они устанавливаются, на их исполнение. Указанные затраты должны быть соразмерны рискам, предотвращаемым этими обязательными требованиями, при обычных условиях гражданского оборота;
— установление обязательных требований, исключающих возможность исполнить другие обязательные требования, не допускается;
— при установлении обязательных требований должны быть минимизированы риски их последующего избирательного применения.
В целях оценки обязательных требований на соответствие законодательству РФ и указанным принципам проводится правовая экспертиза проекта нормативного правового акта, включая оценку его регулирующего воздействия.
Законом также предусматривается возможность установления экспериментального правового режима, который состоит в применении в течение определенного периода времени специального регулирования, в том числе в полном или частичном отказе от применения определенной группой лиц или на определенной территории обязательных требований либо в отказе от осуществления разрешительной деятельности в отношении объекта разрешительной деятельности.
Установлено, что в рамках «регуляторной гильотины» Правительством РФ до 1 января 2021 года в соответствии с определенным им перечнем видов государственного контроля (надзора) обеспечиваются признание утратившими силу, не действующими на территории РФ и отмена нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора).
Независимо от того, признаны ли утратившими силу, не действующими на территории РФ или отменены ли указанные нормативные правовые акты, с 1 января 2021 года при осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается оценка соблюдения обязательных требований, содержащихся в них, если они вступили в силу до 1 января 2020 года.
Также определено, что с 1 января 2021 года несоблюдение требований, содержащихся в указанных актах, не может являться основанием для привлечения к административной ответственности, если они вступили в силу до 1 января 2020 года.
С 1 января 2021 года при осуществлении государственного контроля (надзора), предоставлении лицензий и иных разрешений, аккредитации не допускается проведение оценки соблюдения обязательных требований, содержащихся в официально не опубликованных нормативных правовых актах, за исключением обязательных требований, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством РФ иной информации ограниченного доступа.
Указанные положения не распространяются на нормативные правовые акты в сфере электроэнергетики, нормативные правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, направленные на реализацию проектов государственно-частного партнерства, которые осуществляются на основе соглашений о государственно-частном партнерстве, публичным партнером по которым выступает Российская Федерация.
Настоящий федеральный закон вступает в силу с 1 ноября 2020 года, за исключением положений, для которых установлены иные сроки вступления их в силу.
Означает что акты административного нормотворчества как правило вступают в силу
Нормотворчество
в муниципальных образованиях
Данный вид локального правотворчества реализуется субъектами нормотворческой деятельности посредством технологии нормотворческого процесса, так называемой парламентской процедуры рассмотрения проектов актов местного самоуправления.
Изучение теоретических источников и действующего законодательства позволяет выделить следующие основные стадии муниципального нормотворческого процесса, представленные на рис. 3
Рис. 3 Стадии муниципального нормотворческого процесса
Разработка проекта правового акта возможна в виде:
К субъектам правотворческой инициативы на местном уровне относятся:
Субъект нормотворческой инициативы, разрабатывающий проект, вправе создать рабочую группу или комиссию по его подготовке, в которую наряду со специалистами-практиками могут входить ученые, депутаты и другие заинтересованные лица.
Подготовка проекта акта требует определения его назначения. При этом необходимо помнить о возможных последствиях, результатах действия акта, о связи между его целью и назначением.
Подготовленный проект вносится в нормотворческий орган вместе с финансово-экономическими расчетами, статистическими данными и иными сведениями, необходимыми для обоснования вносимых предложений.
Порядок внесения проекта акта, перечень и форма прилагаемых к нему документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления.
В юридической литературе рассматриваются различные требования к подготовке проектов нормативных правовых актов, наиболее общими из которых являются представленные на рис. 3.1.
С учетом указанных требований субъект нормотворческой инициативы вносит проект в представительный орган.
К проекту прилагается:
Рис. 3.1. Требования, предъявляемые к подготовке проектов муниципальных нормативных правовых актов
Важнейшая стадия муниципального нормотворческого процесса — рассмотрение проекта и принятие муниципального правового акта. Наиболее полно эта стадия проявляется в местном представительном органе, отражаясь в его регламенте.
Основные гарантии, направленные на принятие муниципального правового акта, отражены на рис. 3.2.
Среди перечисленных гарантий необходимо выделить рассмотрение проекта в двух чтениях. Как правило, два чтения обязательны при обсуждении решений нормативного характера по вопросам исключительного ведения представительного органа. Иные проекты решений рассматриваются в двух чтениях по его решению. При этом в первом чтении обсуждается концепция, заслушивается заключение постоянной комиссии, а также мнения экспертов и руководителей подразделений администрации, обсуждаются основные положения проекта и высказываются предложения и замечания. Причем при необходимости возможно возвращение отдельных статей или проекта в целом на доработку авторам, постоянному комитету или рабочей группе. Представительный орган может принять решение о голосовании сразу по проекту в целом, или на голосование ставится каждый раздел, глава. Если раздел, глава в целом не приняты, проводится постатейное голосование, а также голосование но каждой внесенной поправке. При внесении альтернативных проектов но одному и тому же вопросу представительный орган одновременно обсуждает их в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из рассматриваемых проектов принять за основу для подготовки ко второму чтению.
Рис. 3.2. Гарантии принятия качественного муниципального правового акта.
Если в ходе первого чтения будет признано, что проект не требует поправок, он может быть принят без второго чтения, если за него проголосовало необходимое количество от численного состава депутатов, установленное регламентом для принятия решения по данному вопросу.
Поправки к обсуждаемому проекту вносятся в письменном виде и передаются не позднее чем за 10 дней до начала второго чтения.
Второе чтение начинается с доклада представителя соответствующего постоянного комитета о результатах рассмотрения проекта, поступивших поправках и результатах их обсуждения. Процесс обсуждения проекта во втором чтении аналогичен обсуждению проекта в первом чтении. Устные поправки при втором чтении проекта не рассматриваются. В результате второго чтения представительный орган принимает обсуждаемый акт, отклоняет его либо возвращает на доработку.
Рассмотренные стадии муниципального нормотворческого процесса дополняет не менее важная стадия — подписание и обнародование. Нормативный акт, принятый представительным органом, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования, который, в свою очередь, имеет право его отклонить. В этом случае указанный акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений и вновь рассматривается. Если при повторном рассмотрении акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.
Порядок обнародования муниципальных актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан.
Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального обнародования (опубликования), иные — в порядке, установленном уставом, за исключением норм о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ.
Представительный орган муниципального образования либо его председатель могут принять решение о немедленном обнародовании муниципального правового акта через СМИ (радио, телевидение) и издательства.
После обнародования муниципальный правовой акт вступает в силу и подлежит соблюдению на территории муниципального образования всеми участниками правоотношений. За неисполнение муниципальных правовых актов предусмотрена ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Приведение муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством осуществляется посредством дачи экспертных заключений органам местного самоуправления и внесением их в муниципальный регистр.
Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие приостановлено:
Муниципальные нормативные акты образуют единую систему, в которую входят:
Это не только единая, но и целостная иерархическая система.
Устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Он имеет вид кодифицированного акта и призван закреплять организацию, устройство местного сообщества, устанавливать правовые основы его функционирования, его правовой статус, обладает признаками учредительного документа. Исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, самостоятельно и независимо от государства определяет саму систему самоуправления, структуру его органов.
Устав принимается представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава), поэтому обладает повышенной легитимностью, являясь основой дальнейшего местного нормотворчества и обладая высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам.
Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем четких норм прямого действия и механизмов их реализации.
Уставом муниципального образования определяются:
Порядок разработки, принятия и изменения устава муниципального образования находится в ведении муниципального образования.
Устав муниципального образования, а равно правовой акт о внесении в него изменений и дополнений подлежат государственной регистрации, которая, как правило, не проводится без правовой экспертизы. Правовая экспертиза необходима для решения основного вопроса, — соответствует ли устав муниципального образования действующему законодательству? Таким образом, государственная регистрация здесь выступает как институт по защите прав и свобод человека и гражданина.
Государственная регистрация осуществляется в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть:
После государственной регистрации устав официальным образом публикуется, после чего вступает в силу.
Особенности принятия нормативных актов на местном референдуме. Прямое волеизъявление граждан выражается в непосредственном их участии в управлении делами не только государства, но и местного сообщества. Это и есть прямая (непосредственная) демократия.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан, называет прежде всего решение, принятое па местном референдуме.
Важное значение имеет вид референдума: общеобязательный либо факультативный. Обязательным признается референдум, проводимый по тем вопросам, решения по которым (в соответствии с уставом муниципального образования или федеральным и региональным законодательством) вправе принимать только члены местного сообщества непосредственно. Результаты такого референдума имеют обязательный характер. Что же касается факультативного местного референдума, то его проведение необязательно.
Инициаторами проведения местного референдума могут быть:
Круг вопросов, решаемых на местном референдуме, определяется в законах субъектов РФ, однако п. 1 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ограничивает их перечень, определяя, что это вопросы местного значения.
В законах субъектов о референдумах закрепляется положение о том, что референдум признается состоявшимся в том случае, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.
Порядок принятия решения на местном референдуме следующий:
Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.