что такое способ взаимосвязи территориальных образований государства закрепленный конституцией
Связанные одной целью (о единой системе публичной власти)
Предельно конкретно и акцентированно на эту тему глава государства высказался еще в конце декабря 2019 года в ходе встречи с руководством палат Федерального Собрания Российской Федерации:
«Я думаю, что основополагающие положения Конституции лучше не трогать, а Конституцию лучше не менять, но какие-то вещи, связанные с тем, что жизнь меняется и встают какие-то задачи, которые, мы полагаем, можно было бы как-то отрегулировать по-другому. В том числе Вы сейчас упомянули взаимоотношения между муниципальными органами власти, государственными органами власти, имея в виду, что у нас должна быть создана единая система публичной власти. Вот об этом тоже нужно подумать, конечно, не ущемляя интересов и прав муниципальных образований».
Как и во многих политико-правовых вопросах, взгляд на местное самоуправление как низовой уровень публичной власти долгое время оставался предметом дискуссии по линии de-jure/de-facto. Методичное «огосударствление» местного самоуправления эксперты отмечают на протяжении многих лет. Базовыми предпосылками этого стала сложившаяся система бюджетирования территорий, а также практика делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления.
Некоторые юристы, поддерживая экспансию государства (в лице органов государственной власти) в решении общегосударственных проблем на уровне местного самоуправления, отмечают, что поспешный, неподготовленный перенос решений социальных вопросов на муниципальный уровень, фактический отказ государства от их реализации, экономическая несостоятельность местных властей привели к кризисному положению в большинстве муниципальных образований.
Как подчеркнул в своем Заключении от 16 марта 2020 года № 1-З Конституционный Суд Российской Федерации единство системы публичной власти, имплицитно следующей из конституционных положений, понимается как функциональное единство, что не исключает организационного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципальных образований, не свидетельствует о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и не лишает их конституционно закрепленной самостоятельности. Категория «единая система публичной власти» производна от основополагающих понятий «государственность» и «государство», означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа. Общая суверенная власть данного политического союза распространяется на всю территорию страны и функционирует как единое системное целое в конкретных организационных формах, определенных Конституцией. Иное влекло бы нарушение государственного единства Российской Федерации и означало бы неприменимость к местному самоуправлению базовых конституционно-правовых характеристик Российского государства, что является конституционно-правовым нонсенсом.
Изложенную позицию Конституционного Суда Российской Федерации о единстве системы публичной власти ошибочно считать конъюнктурной, ибо она исчерпывающим образом раскрывается через ранее высказанные главной конституционной инстанцией выводы по смежным вопросам. Приведу некоторые из постулируемых Конституционным Судом умозаключений в подтверждение того, что местное самоуправление является неотъемлемой частью общей федеративной архитектуры российского государства (именно на федеративную природу государства и народовластие очевидно намекает КС РФ говоря о базовых конституционно-правовых характеристиках Российского государства):
А.Н. Кокотов также верно подметил, что в сознании граждан, как свидетельствуют социологические исследования, муниципальная власть воспринимается во многом как власть государственная.С этим действительно трудно спорить, учитывая еще советскую традицию трехуровневой системы государственного управления. При этом отсутствие сколь-нибудь осязаемого признака выделения муниципальной публичной власти из общей управленческой архитектуры в глазах рядового гражданина сопровождается определенным формализованным политесом со стороны органов государственной власти во взаимодействии с местными органами власти. Со всей очевидностью наблюдается фактическое сращивание и вертикализация публичной власти.
Примечательно и то, что практика территориальной организации местного самоуправления в российских регионах в последние годы существенным образом менялась. Последние 5-8 лет активизировался процесс переформатирования двухуровневой системы местного самоуправления (в основе которой лежал поселенческий принцип) под систему одноуровневую (более восприимчивую к всякого рода централизациям и унификациям). Иными словами, начались активные преобразования муниципальных районов в городские округа. «Застрельщиком» в этом вопросе выступила Московская область, вслед за которой создавать городские округа из муниципальных районов начали и другие регионы (Белгородская, Нижегородская, Тульская и Ленинградская области, Пермский и Ставропольский край, Республика Коми и др.). Новый тренд в организации местного самоуправления вызвал озабоченность федерального законодателя. И первоначально данная идея вызвала неприятие в Государственной Думе. Один из вариантов проекта федерального закона был отклонен с созвучной мотивировкой профильного комитета Государственной Думы и Правительства Российской Федерации – «представленный законопроект направлен на узаконение имеющей место порочной практики создания городских округов вместо муниципальных районов и создает очевидные предпосылки для ликвидации поселенческого уровня местного самоуправления в стране».
Следующим этапом к переформатированию территориальной организации муниципального управления стало введение нового вида муниципальных образований – муниципального округа, который призван создать одноуровневую систему местного самоуправления в «неурбанизированных» территориях (Федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации«). Изменения были направлены «на упорядочение сложившейся неоднородной практики территориальной организации местного самоуправления, в первую очередь связанной с соотношением статуса муниципального образования и специфики административно-территориального устройства, а также на устранение семантического противоречия, возникающего вследствие объединения поселений с городским округом с последующей утратой муниципальным районом статуса муниципального образования».
Завершил этот процесс конституционный законодатель, исключив из Конституции поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления, к которому апеллировали критики повсеместных муниципальных реформ.Таким образом, теперь на территориях, где местное самоуправление организовано в одноуровневом формате единая система публичной власти действительно может быть оформлена в виде трехступенчатой управленческой системы. Там же, где сохраняется поселенческий принцип и сохраняются муниципальные районы организация публичной власти на местном уровне разветвляется.
В ходе обсуждения конституционных поправок с треском ломались копья вокруг статьи 12 Конституции Российской Федерации, которая корреспондирует статье 4 Европейской хартии местного самоуправления – в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
И в этом смысле также стоит обратиться к сложившейся системе неимперативных отношений муниципальной власти и власти государственной, которые очевидно упрочатся в рамках единой системы публичной власти. В первую очередь речь идет о практике участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, а также передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Учитывая, что в развитие конституционных положений о единстве системы власти государственной (часть 3 статьи 5 Конституции РФ), и единстве системы исполнительной власти (часть 2 статьи 77 Конституции РФ) существует обширная практика согласования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации с федеральными органами власти кандидатур на должность руководителей отраслевых государственных органов субъектов Российской Федерации,[1] при внесении изменений в федеральное законодательство, направленных на установление правовых основ организации единой системы публичной власти вполне стоит ожидать углубления неимперативных форм взаимодействия, в том числе речь может идти о внедрении практики согласования с органами государственной власти субъектов Российской Федерации кандидатур для назначения должностных лиц местного самоуправления в отраслевые органы муниципальной власти.
К слову о законодательном развитии конституционной новеллы о единой системе публичной власти стоит выделить несколько обсуждаемых среди юристов идей.
Безусловно, на уровне федерального закона должны быть закреплены понятия «единая система публичной власти», «публичная власть», «орган публичной власти», принципы организации и деятельности единой системы публичной власти, ее структура и т.д. Думаю, что на этот счет есть всеобщий консенсус (в отличие от подхода к раскрытию данных аспектов в законодательстве).
Одна из ожидаемых новаций – закрепление в федеральном законе сфер совместной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Отмечается, что «четкое разграничение полномочий в рамках конкретных предметов совместного ведения позволит исключить размытость и неопределенность их формулировок, что в настоящее время нередко является причиной превышения субъектами публичной власти собственной компетенции».[2]
В данном контексте в первую очередь следует обратить внимание на существующий разрозненный массив полномочий органов публичной власти разного уровня. К этой проблеме неоднократно обращались в российском парламенте, обсуждая на разных площадках целесообразность инвентаризации полномочий органов местного самоуправления, в том числе в целях обеспечения бюджетной сбалансированности. Теперь эта проблема во весь рост становится перед законодателем в рамках подготовки законодательства о единой системе публичной власти. Поэтому необходимо пересмотреть полномочия, механизм их делегирования между уровнями публичной власти в рамках проработки единой системы публичной власти (собственно эта идея вытекает из комплексного подхода к возможному развитию поправок к статье 132 Конституции Российской Федерации).
Стоит ожидать введения новых форм административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Упомянутая Европейская хартия местного самоуправления допускает в частности контроль, осуществляемый вышестоящими органами власти, за целесообразностью задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.
Для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, возможно стоит расширить охват территории деятельности региональных органов государственной власти посредством создания их территориальных органов в муниципальных образованиях (межмуниципальных или муниципальных структурных подразделений), т.к. в настоящее время территориальные подразделения федеральных органов государственной власти в регионах или органы государственной власти субъектов Российской Федерации находятся, как правило, в административных центрах субъектов Российской Федерации. При том в силу разграничения полномочий между уровнями власти, обеспечить реализацию, например полномочий регионального уровня на отдельно взятой территории муниципального образования, даже профильные подразделения местных администраций не могут. В качестве альтернативы можно также рассмотреть институт муниципальных или межмуниципальных представителей профильных органов государственной власти.
Учитывая тенденцию к цифровизации в том числе в сфере государственного управления, представляется целесообразным подумать над разработкой государственной автоматизированной системы (условно назовем ее ГАС «Федерация»), которая позволяла бы оперативно обмениваться и представлять актуальную информацию между органами публичной власти всех уровней. По сути, речь идет о цифровой платформе (привет адептам legaltech) единой системы публичной власти, которая бы способствовала наиболее эффективному решению задач. Однако реализация этой идеи требует дополнительной технической и инфраструктурной проработки, и как следствие – существенных финансовых затрат, поэтому ее целесообразность подлежит дополнительному изучению.
Согласно пункту е5 статьи 83 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти формирует Государственный Совет Российской Федерации (ссылка на подробный материал о Госсовете здесь). Поэтому именно на этот президентский орган по всей видимости ляжет основная задача по координации деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов публичной власти.
Процесс формирования единой системы публичной власти, производной от созвучного конституционного принципа, находится только на первом этапе, хотя ее концепция в отечественном конституционном праве и в практике Конституционного Суда РФ существует уже не первый год. Однако теперь огромная ответственность возлагается на законодателя, которому предстоит, обобщив эти теоретические и практические постулаты, сформировать законодательную базу для эффективного и согласованного функционирования и взаимодействия федеральной, региональной и муниципальной публичной власти.
[1] ст. 12 Жилищного кодекса Российской Федерации, ст. 83 «Лесного кодекса Российской Федерации», ст. 23 Федерального закона от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», ст. 6 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», ст. 6 Федерального закона от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации», ст. 89 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», ст. 33 Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст. 4 Федерального закона от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния», ст. 24 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»).
Форма территориального устройства государства
По территориальному устройству государства делятся на унитарные, федеративные и конфедерации.
Унитарное государство имеет единую конституцию, территорию, единое гражданство, у административно-территориальных единиц отсутствует самостоятельность. Вместе с тем, все унитарные государства весьма своеобразны. Условно их разделяют на три группы.
Вторую группу составляют частично децентрализованные государства, в которых территориальные единицы (земли, провинции и пр.) обладают автономией, имеют свои органы самоуправления, свой бюджет, но на политику центральных правительств они оказывают ограниченное влияние (Италия, Испания, Франция).
Федеративные государства отличаются от унитарных тем, что входящие в нее территориальные единицы являются субъектами государственного суверенитета. Это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенции и имеющих собственные органы власти. В переводе с французского языка федерализм (federalisme) означает союз.
Критериями федерализма являются: единая государственная политика и контроль правительства над всеми территориями, входящими в федерацию; исключительное право федеративного правительства на проведение внешней политики; возможность субъектов федерации иметь свои конституции, которые не должны противоречить федеральной.
Практика показала, что федерации, созданные по территориальному принципу (США, Мексика, Германия, Австрия), оказались более жизнеспособными, чем федерации, созданные по национально-территориальному принципу (Советский Союз, Югославия).
Конституция РФ рассматривает федерацию в качестве формы государственного устройства России, а также как одну из основополагающих основ конституционного строя.
Российский федерализм обеспечивает децентрализацию государственной власти и распределение ее по регионам путем разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением. Федеративное устройство России основывается на ряде принципов, обусловленных ее демократической сущностью:
1. Государственная целостность РФ. Российская Федерация является соединением ряда государств (государственно-территориальных и национально-территориальных образований), созданным для достижения общих целей с помощью федеральной власти.
2. Единство системы государственной власти является одной из гарантий государственной целостности РФ и выражается в наличии единой системы органов, составляющих высшую государственную власть.
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Конституция устанавливает рамки полномочий для каждого вида федеральных органов, за пределы которых они не вправе выходить, а также характер их взаимоотношений с органами власти субъектов Федерации.
4. Равноправие и самоопределение народов в РФ означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и других областях. Народы России пользуются равными правами на самоопределение, т.е. прежде всего на избрание формы своей государственности. Однако это право может быть реализовано либо только в рамках РФ, либо в любой другой форме, но только с согласия РФ.
5. Равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти означает, что все субъекты РФ обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что в составе РФ не может быть субъектов, имеющих какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами. В этом смысле все субъекты, находящиеся в составе РФ, равноправны.
Дата публикации: 13.03.2013 г.
Дата изменения: 14.12.2016 г.
Публичная власть в обновленной Конституции
Закон о поправке к Конституции РФ принят и одобрен всеми обязательными участниками законодательного процесса. Конституционный Суд РФ также дал на него положительное заключение.
Важной новеллой Закона о поправке стало введение в Основной Закон категории «публичная власть», а также конституционное урегулирование основ ее организации. Данная новелла нуждается в осмыслении, в том числе «по горячим следам». Вслед за Конституционным Судом, который при оценке положений Закона решал «исключительно вопросы права», также ограничусь вопросами права в рассмотрении данного Закона.
Закрепление категории «публичная власть» в новой редакции Конституции видится важным и своевременным шагом. На мой взгляд, следует согласиться с позицией КС о том, что «принцип единой системы публичной власти, хотя и не нашел буквального закрепления в главе 1 Конституции Российской Федерации, вместе с тем имплицитно следует» из многих конституционных положений. Данная позиция доказывалась многими российскими правоведами с момента принятия Конституции и до сегодняшнего дня.
Убежден, что положения о единстве публичной власти создают потенциал для ее эффективной организации и осуществления на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном) в интересах граждан. Более того, они задают новый тренд конституционного развития страны.
Организация публичной власти справедливо, на мой взгляд, отнесена к ведению РФ (п. «г» ст. 71 Конституции). О единстве системы публичной власти и взаимодействии входящих в нее органов указано в ч. 2 ст. 80 Основного Закона.
Вместе с тем, внося изменения в ст. 71 о предметах ведения РФ и в ст. 72 о предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов, разработчики поправок, на мой взгляд, не унифицировали понятийный аппарат, хотя данная проблема широко обсуждается в научных кругах. Так, при фактически идентичном подходе в законодательном регулировании одни предметы совместного ведения прямо названы в ст. 72 (п. «д» – природопользование…), другие – с помощью термина «общие вопросы» (п. «е» – общие вопросы воспитания, образования…), третьи – с использованием понятия «координация вопросов» (п. «ж» – координация вопросов здравоохранения).
В то же время содержание категории «публичная власть» осталось нераскрытым. Думаю, это было бы уместно сделать в ст. 77, указав на все составляющие публичной власти.
Значение обновленной главы 8 трудно переоценить. Ее нормы направлены на совершенствование организации местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью в интересах населения. Разумеется, сами по себе поправки не решат всех проблем организации и осуществления публичной власти – их созидательный потенциал необходимо реализовывать на уровне законодательства и правоприменительной практики.
Новая редакция ст. 131 Конституции предусматривает широкий выбор способов территориальной организации местного самоуправления, участия госорганов в их формировании, изменении границ территорий, на которых оно осуществляется, а также специфики городского самоуправления. Именно федеральный закон провозглашен источником определения таких форм, он же стал и ограничителем вмешательства государства в дела местного самоуправления.
Сам по себе такой подход представляется правильным, поскольку только закон должен определять взаимодействие двух подсистем публичной власти. Вместе с тем полагаю, что столь высокая роль федерального закона потребует от законодателя большей последовательности и ответственности, чем было проявлено в урегулировании вопросов местного самоуправления до настоящего времени. Обновленный статус федеральных парламентариев также требует высокого уровня профессионализма.
В соответствии со ст. 132 Конституции не только федеральный закон, но и закон субъекта Федерации становится источником перераспределения полномочий между государственной и муниципальной властями, что предъявляет повышенные требования и к качеству регионального законодательства. Практика также настоятельно диктует необходимость развития гибкой системы перераспределения полномочий между регионами и муниципалитетами. Но, разумеется, главной новеллой ст. 132 стало провозглашение единства публичной власти, предусматривающего вхождение в нее всех органов государственной власти и местного самоуправления, а также обязанность их взаимодействия в целях наиболее эффективного решения стоящих перед ними задач в интересах населения.
Согласно ст. 133 Конституции органы местного самоуправления выполняют публичные функции и полномочия, имеющие государственное значение, во взаимодействии с органами государственной власти и, конечно, имеют право на компенсацию дополнительных расходов, возникших при их осуществлении.
В целом важно отметить, что конституционные поправки однозначно определили цель единства системы публичной власти и взаимодействия всех ее органов. Это означает, что вопрос должен решаться на том уровне, на котором это наиболее эффективно для граждан (поселенческом, районном (окружном) или региональном). Полагаю, что единство публичной власти не позволяет оправдывать неэффективность осуществления того или иного полномочия ссылками на относительную самостоятельность ее подсистем.
Обновление Конституции в части регулирования публичной власти вызревало в ходе научных обсуждений и поиска оптимальных решений практических проблем. В отношении взаимодействия государственной и муниципальной властей дискуссия развивалась от гипертрофированных подходов к самостоятельности местного самоуправления до предложений построения системы местного госуправления и чуждости местного самоуправления для России. В связи с этим единство публичной власти с выделением подсистем государственной власти и местного самоуправления представляется сбалансированным и перспективным.
Соглашусь с позицией КС, что изменения в главу 8 Конституции действительно «не предполагают искажения конституционной природы местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению». Они полностью соответствуют ст. 12 Основного Закона и иным нормам его глав 1 и 2. Конституционный Суд подчеркнул, что конституционные новации «не отрицают самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий и не свидетельствуют о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти». В свою очередь, органы местного самоуправления «во всяком случае входят в единую систему публичной власти политического союза (объединения) многонационального российского народа. Иное, в частности, влекло бы нарушение государственного единства Российской Федерации что является конституционно-правовым нонсенсом».
В нескольких статьях новой редакции Конституции провозглашен принцип единства публичной власти без всяких оговорок. Однако категория «публичная власть» включает не только органы власти двух подсистем (государственной и муниципальной), но и народовластие. Народ России, население субъектов Федерации, а также население муниципального образования любого типа могут и должны участвовать в решении публичных дел. Более того, местная власть рассматривается в науке как промежуточная подсистема между государственной властью и властью общества.
К большому сожалению, в Конституции не нашла концентрированного отражения третья подсистема публичной власти – власть гражданского общества, или общественная власть. Полагаю, что вопросы гражданского общества могли бы стать не только новой статьей, но и новой главой Основного Закона, что способствовало бы развитию гражданского общества и демократизации социальной практики. Ведь публичная власть – не просто власть государства плюс местная. Это власть общества, осуществляемая в его интересах, под его контролем и по его запросу. Именно в такой интерпретации конституционные новеллы о публичной власти, на мой взгляд, дадут максимальный позитивный эффект, найдя отражение в законодательстве и правоприменительной практике.
Очевидно, потребуется корректировка федерального и регионального законодательства в обозначенном направлении с целью обеспечения реализации новых положений Основного Закона. Полагаю, будет весьма продуктивно, если работа по совершенствованию законодательства пройдет с участием гражданского общества.