что такое система межбюджетных отношений
Что такое система межбюджетных отношений
Статья 9. Основные принципы межбюджетных отношений, средства и порядок бюджетного регулирования
1. Организация межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
2. Межбюджетные отношения строятся на следующих принципах:
применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;
выравнивания доходов муниципальных образований;
максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;
компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;
повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;
гласности межбюджетных отношений.
3. К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся:
1) нормативные отчисления от регулирующих доходов;
2) дотации и субвенции местным бюджетам;
3) средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований;
4) средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
4. Нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов, а также доли (в процентах) средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
5. Порядок предоставления субвенций устанавливается нормативными правовыми актами органов государственной власти. Указанные органы осуществляют контроль за целевым использованием выделенных средств.
6. Фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, явившееся результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального образования, не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей (в процентах) средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.
7. При решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять проверку обоснованности предоставления финансовой помощи, а после принятия положительного решения проверять достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства Российской Федерации по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование.
8. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять контроль за расходованием средств, выделенных ими муниципальным образованиям на выполнение федеральных целевых и региональных программ, а также в форме субвенций.
Межбюджетные отношения
Межбюджетные отношения — это взаимоотношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, связанные с регулированием бюджетных правоотношений, формированием и исполнением соответствующих обязательств бюджетов.
Содержание
Основные принципы межбюджетных отношений в России
Межбюджетные отношения в России основаны на следующих принципах:
В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты. Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.
Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть:
Реформы межбюджетных отношений в России в 2000-х гг.
В 2001 году правительством утверждена концепция реформы межбюджетных отношений — Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года. Согласно концепции,и муниципалитеты должны стать более самостоятельными: получить ограниченную самостоятельность в налоговой политике, в управлении расходами своих бюджетов, реализовывать закрепленные за ними расходные полномочия за счет собственных доходов.
В основу реформы положен принцип разграничения полномочий между разными уровнями власти. За регионами и муниципалитетами закреплялся ограниченный круг обязательств (мандатов), исключены обязательства, не подкрепленные источниками финансирования. Также расширялись налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления. Таким образом, сделана попытка поставить их доходы в прямую зависимость от успешности развития «налогооблагаемой базы» территории (местной экономики): успешности привлечения инвесторов, стимулирования предпринимательской активности и роста малого бизнеса.
Впервые в соответствии с новыми принципами бюджет был сформирован в 2005 году.
В 2005 году принят закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий», он ввел институт так называемых добровольных полномочий, которые субъекты могут вводить в одностороннем порядке даже при отсутствии источников финансирования.
В 2006 году принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ.
Выстроенная модель федеральных отношений оказалась недостаточно эффективной для решения местных задач социального и экономического развития. В 2007 году утверждена методика оценки «эффективности работы региональных властей», расходования региональных бюджетов — перечень из 43 параметров, по которым должна оцениваться работа губернаторов за истекший год и их планы на три будущих года. То есть сделана попытка повысить эффективность работы губернаторов не за счет усиления их подотчетности избирателям, а путем введения бюрократических механизмов контроля. [1]
Положение бюджетов регионального уровня
Главный итог реформы межбюджетных отношений — существенный рост бюджетной централизации. Разграничение функций и доходов на практике привело к серьёзному усилению центра.
Не произошло и реального разграничения источников доходов. В Бюджетном кодексе заложен принцип одноканального финансирования (один налог — один бюджет), но на деле более 80 % налоговых поступлений в бюджеты регионов — это отчисления от федеральных налогов. Основные источники пополнения региональной казны — это часть налога на прибыль, налог на доходы физических лиц (НДФЛ) и поделенные с федеральным центром акцизы. В период кризиса 2008—2009 гг. доходы от первого почти прекратились — прибыли у предприятий нет.
По словам министра регионального развития Дмитрия Козака, «70-80 % всех полномочий сейчас в руках федеральных органов, которые, хоть и представлены на территории, не несут политической ответственности за принимаемые решения». Губернаторы не имеют ни возможности, ни стимулов, чтобы работать более эффективно. Главной проблемой становится недостаток компетентной инициативы в регионах. [1]
— директор региональной программы Независимого института региональной политики Наталья Зубаревич
Положение бюджетов муниципального уровня
Согласно Бюджетному кодексу, муниципалитеты могут частично управлять лишь двумя налогами — земельным и на имущество физических лиц. Но эти налоги трудно собирать, и составляют они считанные проценты в бюджете муниципальных районов. Основные поступления — это перечисление муниципалитетам доли от прочих налогов из вышестоящих бюджетов. Например, сельские поселения получают 10 % собираемого на их территории налога на доходы физических лиц (НДФЛ) и 30 % единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН), муниципальные районы — 20 % НДФЛ, 30 % ЕСХН и 90 % единого налога на вмененный доход.
В 2006 году, по данным Минфина РФ, в среднем по России наибольшая доля в структуре расходной части муниципальных бюджетов принадлежит образованию — около 35 %, ЖКХ — 17,8 %, здравоохранение — 11,3 % (также сюда направлялись и внебюджетные (страховые) средства. В зависимости от ситуации в конкретном муниципальном образовании, эти усредненные показатели сильно варьируют.
Таким образом, муниципалитеты остаются полностью зависимыми от своих регионов и центра.
Региональные и муниципальные бюджеты РФ в период кризиса
По итогам января-сентября 2009 года объём инвестиции в экономику регионов, измеряемых по крупным и средним предприятиям, сократился на 12 % к аналогичному периоду 2008 года. Региональные различия велики и часто обусловлены не экономическими, а политическими факторами. В Приморском крае идет подготовка саммита АТЭС-2012 — инвестиции в регион увеличились в 2,8 раза, в Краснодарский край, где ведется подготовка Олимпиады в Сочи — на 18 %, в Чечню — на 90 %. Стабильно, несмотря на кризис, растут инвестиции в регионы разработки новых нефтегазовых месторождений (Республика Коми, Якутия, Красноярский край) и строительства новых автосборочных предприятий (Калужская и Ленинградская области). Но в более чем в половине регионов России зафиксировано огромное снижение инвестиций: на 40-60 % от уровня 2008 года, особенно в Карелии, Орловской, Белгородской областях, Ямало-Ненецком АО. По данным Минфина, суммарный дефицит бюджетов субъектов Федерации в 2009 году составит около 800 млрд рублей. Регионы залезают в долги: например задолженность Московской области перед федеральным бюджетом уже превышает 55 % её доходов, долг Татарстана, Калининградской, Ярославской и Калужской областей — 32-37 % доходов бюджета. [8]
С ещё большими трудностями столкнулись муниципальные бюджеты. И регионы, и федеральный центр сократили свои отчисления — основной источник их пополнения.
Бюджетный федерализм и основы межбюджетных отношений
Принципы и содержание бюджетного федерализма
Термин «федерализм» происходит от лат. foederatio — договор или союз. Основополагающей концепцией считается концепция федерализма, предложенная американскими федералистами А. Гамельтоном, Д. Джеем и Д.Мэдисоном, которые довели принципы разделения властей до вертикали взаимоотношения составных частей союзного государства, а также до учета гражданских прав и индивидов, закрепляя таким образом принадлежность каждого гражданина местному сообществу и государству.
Существует три основных типа государственного устройства:
Федерация — это форма государственного устройства сложных по составу крупных стран; власть и властные отношения в федеративном государстве строятся на разграничении полномочий при сохранении целостности государства; уровни власти и ее функционирование по вертикали определяются эффективностью самой власти с точки зрения отражения и удовлетворения интересов конкретных сообществ граждан.
Бюджетный федерализм как правовая категория — это совокупность законодательно установленных механизмов организации бюджетных и налоговых потоков в федеративном государстве по уровням его территориальной иерархии. Движение бюджетных и налоговых потоков напрямую связано с моделью государственного устройства.
Бюджетный федерализм как экономическая категория — это распределение между центром и регионами (центральными и территориальными структурами власти) финансовых ресурсов, налоговых полномочий и политической ответственности в отношении бюджетной политики.
В экономической литературе можно выделить два подхода, определяющих суть бюджетного федерализма.
1. Сущность бюджетного федерализма состоит в нормативно-законодательном урегулировании бюджетных правил и обязательств между органами власти разных уровней, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, в том числе методов перераспределения бюджетных средств.
2. Сущность бюджетного федерализма выражается во взаимоотношениях, существующих между государством с одной стороны и юридическими и физическими лицами с другой. Эти отношения возникают в процессе распределения централизованного фонда денежных средств.
Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:
Как показывает организация федеративных бюджетных систем, любая модель бюджетного федерализма опирается на три следующих важных условия:
Бюджетный федерализм выполняет ряд функций: бюджетообразующую, регионоукрепляющую, воспроизводственную, финансово-распределительную, социальную, стимулирующую, консолидирующую:
Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма. Существуют различные классификации моделей бюджетного федерализма.
«Модель фискального федерализма» предполагает реализацию принципа распределения финансовых полномочий между центром и субъектами, основанного на главенстве федерации (Германия, Швейцария, Австрия).
«Модель бюджетно-налогового федерализма» акцентирует ориентиры бюджетной политики на территориальное развитие, самообеспечение территории, их экономическую самодостаточность (США, Канада).
«Модель конкурентного федерализма» предполагает, что его участники рассматриваются не как партеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центра и регионов, центрального правительства и региональных правительств, региональной власти, юридических и физических лиц, действующих на территории.
По степени централизации или децентрализации государственной власти и управления различают централизованную, децентрализованную, комбинированную модели (рис.5.1).
Для централизованной модели характерно разграничение полномочий и ответственности между уровнями власти без соответствующего наделения каждого уровня собственными доходными источниками.
Децентрализованной модели бюджетного федерализма присущи следующие особенности: высокая степень финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов; сведение к минимуму финансовой помощи из федерального бюджета.
Комбинированная модель стремится к сочетанию обозначенных признаков и критериев.
В России реализована комбинированная или смешанная модель бюджетного федерализма.
В соответствии с Конституцией федеративное устройство России предполагает реализацию принципов финансово-бюджетного федерализма.
Финансово-бюджетный федерализм — это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности в бюджетной сфере.
Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:
Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.
Согласно основам экономической науки эффективная модель бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна удовлетворять следующим требованиям:
Основы межбюджетных отношений
Межбюджетные отношения являются неотъемлемой составной частью структуры отношений бюджетного федерализма и представляют обособленный вид отношений.
Как экономическая категория межбюджетные отношения — это денежные распределительные отношения, возникающие между органами власти различных уровней и обусловленные необходимостью максимально эффективного обеспечения равной возможности реализации на всей территории федерации установленных законодательством социальных гарантий.
Финансирование социальных гарантий осуществляется за счет бюджетов частей федерации с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей территорий.
Как правовая категория межбюджетные отношения — это совокупность
законодательно установленных механизмов организации взаимоотношения между различными уровнями власти, которые возникают по поводу: разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней; разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней; бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.
К принципам построения механизма межбюджетных отношений в федеративном государстве относятся:
Эффективность модели межбюджетных отношений, действующей в любом федеративном государстве, зависит от выбора наиболее оптимального сочетания различных компонентов системы межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения можно представить в виде двух блоков и двух подблоков (рис. 5.2).
Бюджетным кодексом четко разграничены доходы и расходы по бюджетам различных уровней. Доходы бюджетов можно разделить на три группы:
Бюджетное регулирование — это процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной части бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.
Выравнивание доходной части бюджета строится исходя из норматива бюджетной обеспеченности.
Норматив бюджетной обеспеченности — укрупненный расчетный показатель минимально необходимой потребности субъекта федерации или муниципального образования в бюджетных средствах на одного жителя по текущим расходам.
Данный показатель может рассчитываться по каждому виду расходов, либо он определяется в целом по всем, нескольким субъектам федерации или муниципальным образованиям. В данном случае такой расчет не учитывает разную степень развития социальной сферы, неодинаковую ее структуру и другие особенности на соответствующих территориях, а значит, и разную потребность в текущих расходах. В соответствии с Бюджетным кодексом структура местных бюджетов включает:
Законом субъекта федерации могут быть установлены:
Основным элементом системы межбюджетных отношений является система предоставления федеральной финансовой помощи, направленная на выравнивание возможностей частей федерации в обеспечении единого уровня государственных услуг. Закрепление доходов и расходов приводит к возникновению в системе межбюджетных отношений вертикальных и горизонтальных дисбалансов.
Вертикальная сбалансированность — это показатель идеального варианта построения бюджетного федерализма, когда имеется соответствие между расходными функциями и закрепленными бюджетными ресурсами для осуществления расходов.
В России правомерно говорить о вертикальной бюджетной диспропорции (дисбалансе), которая измеряется двумя способами:
I способ — анализируются профицит и дефицит каждого бюджета после распределения доходов и получения трансфертов;
II способ — предусматривает анализ расходов региональных и местных властей, расчет коэффициента вертикальной диспропорции:
Квд — коэффициент вертикальной диспропорции; Рвб — доля расходов бюджета, финансируемая из вышестоящего бюджета.
Горизонтальный дисбаланс возникает в том случае, когда за нижестоящим уровнем закреплены одинаковые функции, а возможность финансировать исполнение этих функций у разных территорий разная. Для устранения вертикальных и горизонтальных дисбалансов используются межбюджетные трансферты, механизм которых в каждой стране строится по-своему.
Для устранения горизонтального неравенства используется система трансфертов — богатые регионы через федеральный бюджет перераспределяют финансовые ресурсы более бедным регионам. Данная модель применяется в Германии и с принятием нового Бюджетного кодекса — в России.
Сущность, структура и функции межбюджетных трансфертов
Систему предоставления федеральной финансовой помощи можно свести к понятию «трансферт». Трансферт — это любое перемещение денежных средств, неопосредованное движение товаров и услуг.
В финансовой сфере трансферт — это денежный поток, перемещение
бюджетных средств от одного субъекта или уровня бюджетной системы к другому.
Любая система межбюджетных трансфертов имеет два измерения:
Выбор механизма трансфертов зависит от задач политики межбюджетных отношений.
В литературе часто выделяются три основные задачи трансфертов:
В целях достижения сбалансированности бюджетов всех уровней используются различные методы бюджетного регулирования:
Кроме перечисленных трансфертов, в мировой практике используются следующие компоненты механизма межбюджетных трансфертов:
Местное заимствование – это инструмент, с помощью которого можно разнести стоимость инвестиционных проектов на весь срок, в течение которого от них ожидается получать полезную отдачу, а откладывание инвестиционных проектов на будущее может отрицательно сказаться на развитии местной экономики.
По разным причинам объем расходных потребностей в конкретном году может не совпадать с объемом ожидаемых доходов. Заимствования позволяют устранить это несоответствие и обеспечить бесперебойное производство бюджетных услуг.
Есть два источника местных заимствований, доступных для местных властей: государственные посредники и рынок частного капитала.
Финансовая поддержка развития регионов Российской Федерации осуществляется по двум направлениям:
а) социальному — из фондов развития на безвозвратной основе;
б) производственному — из бюджета развития страны на возвратной основе.
В настоящее время финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется через пять фондов:
Фонд финансовой поддержки субъектов (ФФПР) образуется в составе расходов федерального бюджета с 1994 г. и является наиболее масштабным средством федеральной помощи регионам.
Целью этого фонда является обеспечение выравнивания бюджетной обеспеченности регионов по текущим расходам. Методика распределения средств ФФПР постоянно совершенствуется, и в настоящее время размер трансферта, получаемого субъектом РФ, зависит от величины рассчитываемых по всем субъектам РФ удельных (душевых) валовых налоговых ресурсов. Они приводятся к сопоставимому виду на основе оценки налогового потенциала и нормативных расходов субъектов РФ.
Фонд компенсаций (ФК) был создан в 2001 г. Цель его создания — предоставление субъектам целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) на реализацию федеральных законов, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. Распределение средств фонда производится между всеми без исключения субъектами РФ вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности пропорционально численности соответствующих категорий населения.
Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) впервые создан в 2002 г. для стимулирования приоритетных расходов и поддержки реформ в социальной сфере. Его средства должны распределяться между всеми без исключения субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных, социально значимых расходов (прежде всего на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий.
Фонд регионального развития (ФРР) — фонд финансовых ресурсов для осуществления финансирования инвестиций в региональную инфраструктуру. Основной принцип распределения средств этого фонда — конкурсный отбор инвестиционных проектов (действует с 2000 г.).
Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ) имеет целью поддержку и стимулирование бюджетных реформ. Этот фонд действует также с 2000 г. и формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития. Средства этого фонда предоставляются отобранным на конкурсной основе субъектам РФ при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.
В целях повышения эффективности формирования бюджетов установлена
очередность списания денежных средств со счета бюджета и лицевых счетов получателей бюджетных средств.
При наличии на счете бюджета достаточной суммы денежных средств для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание этих средств осуществляется в порядке поступления документов на списание.
Если средств на счете бюджета недостаточно для удовлетворения всех требований, списание денежных средств осуществляется в следующей очередности:
Межбюджетные отношения
Основные теоретические положения бюджетного федерализма
Термин «федерализм» происходит от латинского foederatio (союз, объединение) – «объединение государств на принципах федерализма». Это своеобразная форма государственного устройства, элементы которой начали прослеживаться с начала второго тысячелетия и которая получила современные очертания с конца XVIII в. С экономической точки зрения федерализм подразумевает наличие обособленных региональных звеньев финансовой системы государства, с политической точки зрения это система власти, разделенная между центральным и субнациональными правительствами.
Причины образования подобного сложного политического, территориального устройства (федерации) могут быть различны: «политическое объединение, демократия, народное самоуправление и обеспечение многообразия; средство достижения целей» (D. J. Elazar); «вопрос выгоды всех участников сделки; интерес конкретных государственных и политических деятелей» (W. H. Riker); «решение этнотерриториальных конфликтов; решение реальных политических проблем» (G. Bermeo); «восстание и развязывание гражданской войны; защита от имперских амбиций соседей; поглощение соседей для подготовки агрессии; поглощение соседей без расходов на вооруженную агрессию путем создания их мнимой суверенности; федерализм способствует свободе, поскольку признает свободу действия малых групп (организационных единиц)» (V. P. Makarenko); «механизм согласования интересов» (M. S. Ilchenko); обеспечение экономического роста путем сокращения внутренних барьеров в торговле, за счет эффекта масштаба; усиление политического влияния на другие государства и т. д.
В 1977 г. создана Международная ассоциация центров федеральных исследований (The International Association of Centers for Federal Studies, IACFS) с дислокацией в Канаде. В настоящее время членами Ассоциации являются 16 стран (в том числе Россия) из 28 существующих современных государств, которые относятся к федеративным, что составляет 14% от общего числа стран мира (197 признанных стран по состоянию на 2019 г.).
Конституцией Российской Федерации 1993 г. закреплено федеративное устройство Российского государства, основанное на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии, самоопределении народов.
Государственное устройство Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой бюджетного федерализма.
В России становление бюджетного федерализма началось в 1990-х гг. с началом формирования бюджетного законодательства Российской Федерации, но понятие бюджетного федерализма оставалось весьма размытым. В общих чертах под бюджетным федерализмом понималось разграничение бюджетных прав и полномочий в части реализации бюджетного процесса между разными уровнями власти. Большое внимание бюджетному федерализму было уделено в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.. Эволюция российского законодательства по бюджетному федерализму представлена в табл. 29.
Эволюция российского законодательства по бюджетному федерализму| № п/п | Год принятия документа | Наименование документа | Основные мероприятия, направленные на развитие бюджетного федерализма |
|---|---|---|---|
| 1 | 1991 | Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» | Определена трехуровневая структура бюджетной системы, характерная для федеративного государства; закреплена самостоятельность бюджетов |
| 2 | 1991 | Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» | Определены перечни федеральных, региональных и местных налогов; утверждены принципы их закрепления за соответствующими бюджетами |
| 3 | 1993 | Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» | Введено понятие «минимально необходимый бюджет» |
| 4 | 1993 | Указ Президента РФ «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.» | Создан Фонд финансовой поддержки регионов (фонд дотации) |
| 5 | 1998 | Бюджетный кодекс РФ | Определен порядок распределения доходных источников между бюджетами бюджетной системы; определено понятие расходных полномочий |
| 6 | 1998 | Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг. | Заложены основы методического обеспечения выравнивания возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных социальных гарантий |
| 7 | 1999 | Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» | Определены предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, финансируемые из регионального бюджета |
| 8 | 2001 | Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. | Создана законодательная база, по-новому регулирующая финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней: упорядочено бюджетное устройство субъектов РФ, разграничены полномочия между уровнями власти, установлены доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов |
| 9 | 2003 | Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» | Упорядочена структура органов местного самоуправления, определены вопросы местного значения |
| 10 | 2004 | Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 гг. | Усовершенствовано среднесрочное финансовое планирование; разработаны инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, и введены в систему планирования межбюджетных трансфертов |
| 11 | 2006 | Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006–2008 гг. | Укреплена финансовая самостоятельность субъектов РФ; повышена прозрачность региональных и муниципальных финансов |
| 12 | 2009 | Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г. | Разработан и внедрен в работу порядок осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами |
| 13 | 2010 | Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. | Внедрены программно-целевых принципы организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; совершен переход к «программному» бюджету; создана информационная среда для осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти |
| 14 | 2014 | Государственная программа «Региональная политика и федеративные отношения» | Утратила силу до окончания запланированного срока действия |
| 15 | 2014 (срок реализации – 2024) | Государственная программа «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» | Цель в части развития бюджетного федерализма: обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ, повышение качества управления государственными финансами |
Достаточно часто в российском законодательстве используется понятие «бюджетный федерализм», но ни в одном из перечисленных документов не дается его четкого определения. В результате и в научной литературе не существует единого мнения (табл. 30).
Подходы к определению понятия «бюджетный федерализм»| Автор | Термин | Определение |
|---|---|---|
| Акперов И. Г. | Бюджетный федерализм | Форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном на учет общегосударственных интересов, интересов субъекта Федерации и интересов населения на всей территории страны |
| Ермасова Н. Б. | Бюджетный (фискальный) федерализм | Политико-экономическая категория взаимоотношений между бюджетами разных уровней, которая способствует справедливому распределению ресурсов, достижению экономической эффективности в одной государственной системе и обеспечению баланса экономических и политических интересов в обществе |
| Нешитой А. С. | Бюджетный федерализм | Разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней |
| Подпорина И. В. | Бюджетный федерализм | Форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного процесса |
| Поляк Г. Б. | Финансово-бюджетный федерализм | Разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов и, в частности, в бюджетной сфере |
| Романовский М. В., Врублевская О. В. | Бюджетный федерализм | Принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления |
| Сомоев Р. Г. | Бюджетный федерализм | Принцип разделения полномочий в финансовой сфере между федеральной властью и властями субъектов Федерации, основанный на учете общегосударственных интересов |
Бюджетный федерализм – система взаимодействия органов разных уровней власти в ходе реализации бюджетного процесса с целью справедливого и эффективного распределения ресурсов для обеспечения максимально возможного качества и количества государственных и муниципальных услуг на территории всей страны с учетом объективно сложившихся условий.
В учебно-методической литературе часто используется понятие «принципы бюджетного федерализма», но перечень этих принципов у каждого автора различен. Если проанализировать российские нормативные документы (в соответствии с табл. 31), в том числе Бюджетный кодекс, в части принципов бюджетной системы, то к принципам бюджетного федерализма можно отнести:
В зависимости от того, насколько четко реализуются перечисленные принципы, от перечня и объемов применяемых инструментов межтерриториального выравнивания различают разные модели (формы, типы, концепции) бюджетного федерализма, причем каждый автор использует свои классификационные критерии. Например, исследование Э. В. Пешиной и А. А. Стрекаловой основано на изучении международного опыта построения системы отношений центра и территорий, в первую очередь США, так как именно это государство прошло в своей истории через максимальное количество вариантов соотношения интересов разных уровней власти, и американский опыт зачастую перенимался другими государствами. Основные положения этого исследования представлены в табл. 31.
Многие авторы при описании моделей бюджетного федерализма отталкиваются от названия страны («германская модель», «мексиканская модель» и т. д.).
Разумеется, очень сложно дать общие характеристики всем тонкостям взаимоотношений органов власти в странах, различающихся уровнем социально-экономического развития, позициями на международном рынке, ролью в мировой экономике. Так же сложно учесть временной фактор – вряд ли сейчас можно найти в каком-либо государстве вариант отношений центра и территорий, характерный для США конца XVIII века. К тому же в современной мировой практике теория федерализма применяется уже не только к федеративным государствам, но и к унитарным. Поэтому главным критерием классификации моделей бюджетного федерализма считаем приоритетность интересов центрального правительства (центра) или территориальных правительств (территорий – субъектов федерации, муниципальных образований). На этом основании можно выделить две группы моделей бюджетного федерализма:
1) модели централизованного федерализма, для которых характерны: приоритетность федерального бюджетного и налогового законодательства; ограниченность возможностей территорий устанавливать собственные источники доходов, в том числе «территориальных налогов»; поступление большей части доходов консолидированного бюджета страны в центральный бюджет; финансирование основного объема социальных функций территориальными бюджетами при их нормативном регулировании центром; «условная» самостоятельность территорий в части реализации бюджетного процесса – организационная, но не финансовая; связанная с этим значимая роль перераспределительных трансфертов; зависимость большей части территорий от финансовой помощи центра;
2) модели децентрализованого федерализма, для которых характерны: самостоятельность территорий в части установления собственных доходных источников, в том числе через введение «территориальных налогов» или установления территориальных надбавок к федеральным налогам; более равномерное распределение доходов консолидированного бюджета между уровнями бюджетной системы; финансовая самодостаточность территориальных бюджетов; ограниченность перечня инструментов финансовой помощи от вышестоящих бюджетов (как правило, такая помощь предоставляется только на выполнение конституционных социальных гарантий и не затрагивает стимулирование экономического развития).
Какой бы вариант выстраивания взаимоотношений между центром и территориями не выбрала страна, она столкнется не только с преимуществами выбранного подхода, но и с его недостатками (табл. 32).
Преимущества и недостатки моделей бюджетного федерализма| Модели | Преимущества | Недостатки |
|---|---|---|
| Модели централизованного федерализма | − Возможность получения безвозмездной финансовой помощи от вышестоящего бюджета; − примерно одинаковая доступность и качество государственных и муниципальных услуг по территории всей страны; − примерно одинаковый уровень жизни на всей территории страны | − Отсутствие возможности увеличения собственной доходной базы территориальных бюджетов; − несоответствие собственных доходов закрепленным за территориями полномочиям; − отсутствие стимулов для развития финансовой самостоятельности территорий («иждивенчество» нижестоящих бюджетов) |
| Модели децентрализованого федерализма | − Возможности самостоятельного регулирования территориями базы своих доходных источников; − заинтересованность территорий в своем социально-экономическом развитии | − Существенные различия в уровне жизни между регионами страны; − отсутствие компенсации объективной разницы в расходах на обеспечение государственных и муниципальных услуг (коммунальных услуг, услуг общественного транспорта и т. п.) |
При выборе модели бюджетного федерализма необходимо принимать во внимание национальный менталитет, особенности исторического развития и актуальные социально-экономические условия.
Сущность межбюджетных отношений в России
В первой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетным отношениям была посвящена отдельная глава. Межбюджетные отношения трактовались как отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Данное определение нельзя считать удачным, т. к. не указана даже сфера, в которой реализуются такие отношения. В 2004 г. эта глава была переименована в «Межбюджетные трансферты», и в актуальной редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации понятие «межбюджетные отношения» отсутствует.
В учебной литературе достаточно много трактовок понятия «межбюджетные отношения». Многие авторы основывают свои определения на трактовке Бюджетного кодекса Российской Федерации, но уточняют связь таких отношений с бюджетным процессом. Например, А. С. Нечаев, Д. А. Антипин, О. В. Антипина определяют межбюджетные отношения как «взаимоотношения между публично-правовыми организациями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Такой же формулировки придерживается И. Н. Мысляева: «это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по поводу регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». П. В. Савченко, И. А. Погосов, Е. Н. Жильцова связывают межбюджетные отношения только со «взаимодействиями между бюджетами разных уровней: федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и бюджетами муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений)», а не деятельностью органов власти.
Межбюджетные отношения – взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
В основе межбюджетных отношений лежат следующие положения:
Таким образом, система эффективных межбюджетных отношений, как минимум, должна включать:
Перечень бюджетных полномочий каждого публично-правового образования Российской Федерации закреплен Бюджетным кодексом Российской Федерации (табл. 33).
Бюджетные полномочия публично-правовых образований Российской Федерации| № п/п | Полномочие | РФ | Субъект РФ | МО |
|---|---|---|---|---|
| 1.1 | Установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений | + | ||
| 2. | Определение основ бюджетного процесса | + | ||
| 3. | Установление порядка реализации бюджетного процесса | + | + | + |
| 4. | Реализация бюджетного процесса | + | + | + |
| 5. | Установление порядка составления и представления бюджетной отчетности | + | + | |
| 6. | Определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований | + | + | |
| 7. | Установление и исполнение расходных обязательств | + | + | + |
| 8. | Определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ | + | ||
| 9. | Определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы РФ | + | ||
| 10. | Установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов | + | + | |
| 11. | Определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов | + | ||
| 12. | Определение основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ | + | ||
| 13. | Осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ | + | ||
| 14. | Установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов | + | + | + |
| 15. | Предоставление межбюджетных трансфертов | + | + | + |
| 16. | Определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга | + | ||
| 17. | Осуществление заимствований, предоставление гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление долгом и активами | + | + | + |
| 18. | Установление основ бюджетной классификации РФ и общего порядка ее применения | + | ||
| 19. | Установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации | + | + | + |
| 20. | Установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы РФ и казенных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджетов | + | ||
| 21. | Установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы РФ и казенных учреждений, установление оснований и порядка временного осуществления органами государственной власти РФ (органами государственной власти субъектов РФ) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления) | + | ||
| 22. | Временное осуществление отдельных бюджетных полномочий нижестоящих органов власти | + | + | |
| 23. | Установление оснований для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ | + | ||
| 24. | Установление видов бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, определение оснований и порядка применение бюджетных мер принуждения | + | ||
| 25. | Установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов соответствующего уровня по вопросам регулирования бюджетных правоотношений | + | + | |
| 26. | Установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ | + | ||
| 27. | Иные бюджетные полномочия | + | + | + |
| Итого | 27 | 13 | 9 | |
Бюджетные полномочия – установленные Бюджетным кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
Глядя на распределение бюджетных полномочий, можно сделать вывод, что Российская Федерация определяет нормативные основы любых бюджетных правоотношений. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут самостоятельно регулировать некоторые вопросы в части реализации бюджетного процесса и межбюджетных отношений, но с учетом федеральных положений.
Распределение доходов бюджетов необходимо рассматривать в разрезе налоговых и неналоговых доходов. Более сложной является система распределения налоговых доходов, т. к. здесь необходимо учитывать: во-первых, к какому уровню относится сам налог (федеральный, региональный или местный); во-вторых, бюджетные полномочия, касающиеся установления нормативов отчислений от налогов – например, Российская Федерация устанавливает нормативы отчислений от федеральных налогов в пользу субъекта Российской Федерации, субъект Российской Федерации – от региональных налогов и тех, которые получены по нормативам отчислений от федерального уровня, в пользу муниципального образования.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает нормативы распределения только для федеральных налогов (табл. 34), закрепляет региональные и местные налоги за соответствующими бюджетами. Но субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в виде муниципального района и городского округа с внутригородским делением вправе полностью или частично передать свои налоговые доходы в нижестоящий бюджет.
При распределении неналоговых доходов необходимо помнить, что чаще всего имеет место взаимосвязь: неналоговые доходы поступают в бюджет публично-правового образования за счет использования его собственности. Но есть некоторые исключения, например, по землям федеральной собственности (табл. 35).
Распределение налогов по уровням бюджетной системы, процент от суммы доходов по соответствующему налогу| № п/п | Налог | Уровень налога | ФБ (ст. 50) | РБ (ст. 56) | МБ | |||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| городское поселение (ст. 61) | сельское поселение (ст. 61.5) | муниципальный район (ст. 61.1) | городской округ (ст. 61.2) | — городской округ с внутриго родским делением (ст. 61.3) | внутригородские районы (ст. 61.4) | |||||
| 1. | налог на прибыль организаций | Ф | 15 | 85 | – | – | – | – | – | – |
| 2. | налог на прибыль иностранных организаций | Ф | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 3. | налог на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции | Ф | 25 | 75 | – | – | – | – | – | – |
| 4. | налог на добавленную стоимость | Ф | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 5. | налог на доходы физических лиц | Ф | – | 85 | 10 | 2 | 15*/5**/13*** | 15 | 15 | – |
| 6. | налог на доходы физических лиц, уплачиваемый иностранными гражданами в виде фиксированного авансового платежа при осуществлении ими на территории РФ трудовой деятельности на основании патента | Ф | – | 100 | – | – | – | – | – | – |
| 7. | акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья | Ф | 50 | 50 | – | – | – | – | – | – |
| 8. | акцизы на спирт этиловый из всех видов сырья, за исключением пищевого | Ф | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 9. | акцизы на спиртосодержащую продукцию | Ф | 50 | 50 | – | – | – | – | – | – |
| 10. | акцизы на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9%, за исключением пива, вин, фруктовых вин, игристых вин (шампанских), винных напитков, изготавливаемых без добавления ректификованного этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового дистиллята | Ф | 20 | 80 | – | – | – | – | – | – |
| 11. | акцизы на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9%, включающую пиво, вина, фруктовые вина, игристые вина (шампанские), винные напитки, изготавливаемые без добавления ректификованного этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового дистиллята | Ф | – | 100 | – | – | – | – | – | – |
| 12. | акцизы на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта до 9% включительно | Ф | – | 100 | – | – | – | – | – | – |
| 13. | акцизы на табачную продукцию | Ф | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 14. | акцизы на автомобили легковые и мотоциклы | Ф | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 15. | акцизы на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории РФ | Ф | 12 | 88 | – | – | – | – | – | – |
| 16. | акцизы на средние дистилляты, производимые на территории РФ | Ф | 50 | 50 | – | – | – | – | – | – |
| 17. | акцизы по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию РФ | Ф | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 18. | налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный) | Ф | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 19. | налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) | Ф | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 20. | налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых | Ф | – | 100 | – | – | – | – | – | – |
| 21. | налог на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных полезных ископаемых) | Ф | 40 | 60 | – | – | – | – | – | – |
| 22. | налог на добычу полезных ископаемых в виде природных алмазов | Ф | – | 100 | – | – | – | – | – | – |
| 23. | налог на добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ, за пределами территории РФ | Ф | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 24. | регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (газ горючий природный) | Ф | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 25. | регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) | Ф | 95 | 5 | – | – | – | – | – | – |
| 26. | регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ, за пределами территории РФ при выполнении соглашений о разделе продукции | Ф | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 27. | сборы за пользование объектами водных биологических ресурсов | Ф | 20 | 80 | – | – | – | – | – | – |
| 28. | водный налог | – | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 29. | сборы за пользование объектами животного мира | Ф | – | 100 | – | – | – | – | – | – |
| 30. | государственная пошлина (по услугам органов власти соответствующего уровня) | Ф/Р/М | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | – |
| 31. | государственная пошлина за совершение федеральными органами исполнительной власти юридически значимых действий в случае подачи заявления и (или) документов, необходимых для их совершения, в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг | Ф | 50 | 50 | – | – | – | – | – | – |
| 32. | государственная пошлина за совершение федеральными органами исполнительной власти юридически значимых действий в случае подачи заявления и (или) документов, необходимых для их совершения, в электронной форме и выдачи документов через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг | Ф | 75 | 25 | – | – | – | – | – | – |
| 33. | государственная пошлина за совершение уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ юридически значимых действий, связанных с государственной регистрацией аттракционов | Ф | – | 100 | – | – | – | – | – | – |
| 34. | акцизы на нефтяное сырье, направленное на переработку | Ф | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 35. | акцизы на темное судовое топливо, производимое на территории РФ | Ф | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 36. | налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья | Ф | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 37. | налог на профессиональный доход | Ф | – | 63**** | – | – | – | – | – | – |
| 38. | налог на имущество организаций | Р | – | 100 | – | – | – | – | – | – |
| 39. | налог на игорный бизнес | Р | – | 100 | – | – | – | – | – | – |
| 40. | транспортный налог | Р | – | 100 | – | – | – | – | – | – |
| 41. | земельный налог | М | – | – | 100 | 100 | 100* | 100 | 100 | 100 |
| 42. | налога на имущество физических лиц | М | – | – | 100 | 100 | 100* | 100 | 100 | 100 |
| 43. | налог по упрощенной системе налогообложения | спец. режим | – | 100 | – | – | – | – | – | – |
| 44. | единый сельскохозяйственный налог | спец. режим | – | – | 50 | 30 | 100*/50**/70*** | 100 | 100 | – |
| 45. | единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности | спец. режим | – | – | – | – | 100 | 100 | 100 | – |
| 46. | налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения | спец. режим | – | – | – | – | 100 | 100 | 100 | – |
* – взимаемый на межселенных территориях
** – взимаемый на территориях городских поселений
*** – взимаемый на территориях сельских поселений
**** – оставшаяся часть налога на профессиональный доход в размере 37% зачисляет в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования
| № п/п | Доходы | ФБ (ст. 51) | РБ (ст. 57) | МБ (ст. 62) | |||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| городское поселение | сельское поселение | муниципальный район | городской округ | городской округ с внутригородским делением | внутригородские районы | ||||
| 1. | Доходы от использования имущества, находящегося в собственности публично-правового образования | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| 2. | доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней) | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| 3. | доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, находящимися в ведении органов власти соответствующего уровня | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| 4. | часть прибыли унитарных предприятий, созданных публично-правовым образованием, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, – в размерах, устанавливаемых Правительством РФ | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| 5. | лицензионные сборы | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 6. | таможенные пошлины и таможенные сборы | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 7. | плата за использование лесов, расположенных на землях лесного фонда, в части минимального размера арендной платы и минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений, а также платы за использование лесов, расположенных на землях иных категорий, находящихся в собственности публично-правового образования | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| 8. | плата за пользование водными объектами, находящимися в собственности публично-правового образования | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| 9. | плата за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 10. | плата за негативное воздействие на окружающую среду | 5 | 40 | – | – | 55 | 55 | 55 | – |
| 11. | консульские сборы | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 12. | патентные пошлины | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 13. | плата за предоставление государственными органами, государственными казенными учреждениями сведений, документов, содержащихся в государственных реестрах (регистрах), ведение которых осуществляется данными государственными органами, учреждениями, за исключением случая, когда предоставление указанных документов осуществляется через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг | 100 | 100 | – | – | – | – | – | – |
| 14. | плата за предоставление федеральными государственными органами, федеральными казенными учреждениями сведений, документов, содержащихся в государственных реестрах (регистрах), ведение которых осуществляется данными государственными органами, учреждениями, в случае, когда предоставление указанных документов осуществляется через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг | 50 | 50 | – | – | – | – | – | – |
| 15. | плата за предоставление федеральными государственными органами, федеральными казенными учреждениями сведений, документов, содержащихся в государственных реестрах (регистрах), ведение которых осуществляется данными государственными органами, учреждениями, в случае подачи заявления о предоставлении сведений, документов, содержащихся в государственных реестрах (регистрах), в электронной форме и выдачи указанных документов через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг | 75 | 25 | – | – | – | – | – | – |
| 16. | сборы в счет возмещения фактических расходов, связанных с совершением консульских действий | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 17. | утилизационные сборы | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 18. | разовые платежи за пользование недрами при наступлении событий, предусмотренных в лицензии (за исключением участков недр, содержащих месторождения природных алмазов, и участков недр местного значения) | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 19. | разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, по участкам недр, содержащих месторождения природных алмазов | – | 100 | – | – | – | – | – | – |
| 20. | разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, при пользовании недрами на территории РФ по участкам недр местного значения | – | 100 | – | – | – | – | – | – |
| 21. | регулярные платежи за пользование недрами при пользовании недрами на территории РФ | 40 | 60 | – | – | – | – | – | – |
| 22. | регулярные платежи за пользование недрами, взимаемые с пользователей недр, осуществляющих поиск и разведку месторождений на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ и за пределами РФ на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 23. | плата, полученная по результатам конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка, состоящего из акватории водного объекта, находящегося в федеральной собственности или ее части | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 24. | плата от продажи на аукционе права на заключение договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов и (или) договора пользования водными биологическими ресурсами, находящимися в федеральной собственности | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 25. | сборы за участие в конкурсе (аукционе) на право пользования участками недр (кроме участков недр местного значения) | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 26. | сборов за участие в конкурсе (аукционе) на право пользования участками недр местного значения | – | 100 | – | – | – | – | – | – |
| 27. | плата за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земельных участков, находящихся в собственности публично-правового образования | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| 28. | плата за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земельных участков, которые находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий РФ по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ | – | не более 50 | не менее 50 | не менее 50 | не менее 50 (для расположенных на межселенной территории) | не менее 50 | не менее 50 | – |
| 29. | плата за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и (или) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые находятся в границах соответствующего муниципального образования | – | – | 50 | – | 50 (для расположенных в границах городских поселений) 100 (для расположенных в границах сельских поселений и на межселенных территориях) | 100 | 100 | – |
| 30. | плата по соглашениям об установлении сервитута, заключенным в отношении земельных участков, находящихся в собственности публично-правового образования | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| 31. | плата по соглашениям об установлении сервитута, заключенным органами исполнительной власти субъектов РФ, государственными или муниципальными предприятиями либо государственными или муниципальными учреждениями в отношении земельных участков, которые находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий РФ по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ | – | не более 50 | не менее 50 | не менее 50 | не менее 50 (для расположенных на межселенной территории) | не менее 50 | не менее 50 | – |
| 32. | плата по соглашениям об установлении сервитута, заключенным органами местного самоуправления, государственными или муниципальными предприятиями либо государственными или муниципальными учреждениями в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые находятся в границах соответствующего муниципального образования | – | – | 50 | – | 50 (для расположенных в границах городских поселений) 100 (для расположенных в границах сельских поселений и на межселенных территориях) | – | – | – |
| 33. | прибыль Центрального банка РФ, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей | 75% | – | – | – | – | – | – | – |
| 34. | доходы от внешнеэкономической деятельности | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 35. | средства, полученные организациями от реализации продуктов утилизации вооружения и военной техники после уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 36. | средства, полученные от выпуска материальных ценностей из государственного запаса специального сырья и делящихся материалов после уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей | 100 | – | – | – | – | – | – | – |
| 37. | декларационный платеж | – | 100 | – | – | – | – | – | – |
| 38. | доходы от продажи земельных участков, которые находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий РФ по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, от передачи в аренду таких земельных участков, от продажи прав на заключение договоров аренды таких земельных участков | – | не более 50 | не менее 50 | не менее 50 | не менее 50 (для расположенных на межселенной территории) | не менее 50 | не менее 50 | – |
| 39. | доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах публично-правового образования | – | – | 50 | – | 50 (для расположенных в границах городских поселений) 100 (для расположенных в границах сельских поселений и межселенных территорий) | 100 | 100 | – |
| 40. | доходы от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками, которые находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий РФ по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ | – | не более 50 | не менее 50 | не менее 50 | не менее 50 (для расположенных на межселенной территории) | не менее 50 | не ме нее 50 | – |
| 41. | плата от продажи на аукционе права на заключение договора пользования водными биологическими ресурсами, находящимися в собственности субъекта РФ | – | 100 | – | – | – | – | – | – |
| 42. | плата, полученная по результатам конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка, состоящего из акватории водного объекта, находящегося в собственности субъекта РФ или ее части | – | 100 | – | – | – | – | – | – |
| 43. | доходы от передачи в аренду и продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена | – | – | 50 | – | 50 (для расположенных в границах городских поселений) 100 (для расположенных в границах сельских поселений и на межселенных территориях) | 100 | 100 | – |
| 44. | средства от продажи права на заключение договоров аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена | – | – | 50 | – | 50 (для расположенных в границах городских поселений) 100 (для расположенных в границах сельских поселений и на межселенных территориях) | – | – | – |
В основу разграничения расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы заложены положения не только Бюджетного кодекса Российской Федерации, но и других нормативных актов федерального уровня:
1) Конституции Российской Федерации, которая разграничивает предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 71, 72 Конституции);
2) Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который определяет полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 26.3 Закона);
3) Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определяет вопросы местного значения и права органов местного самоуправления (глава 3 Закона).
Разграничены не только сами расходы непосредственно, но расходные полномочия. Такое распределение подразумевает:
Комплексный анализ этих законов позволяет определить сферы деятельности, закрепленные за каждым уровнем власти и, соответственно, бюджетной системы (табл. 36).
* Ф – Российская Федерация,
Р – субъект Российской Федерации,
М – муниципальное образование.
При разделении конкретных доходов между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:
Критерии разграничения расходных полномочий между властями разных уровней были определены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.:
В табл. 37 представлено распределение источников финансирования дефицитов бюджетов.
Как видно из табл. 37, органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут использовать для покрытия дефицитов своих бюджетов как источники внутреннего, так и внешнего финансирования; органы местного самоуправления – только источники внутреннего финансирования. По факту внешние источники используются для покрытия дефицита федерального бюджета, объем их гораздо меньше объема внутренних источников.
Региональные органы власти, как правило, не прибегают к источникам внешнего финансирования.
Распределение источников финансирования дефицита бюджетов| № п/п. Источник | ФБ (ст. 94) | РБ (ст. 95) | МБ (ст. 96) |
|---|---|---|---|
| 1. Источники внутреннего финансирования дефицитов (в валюте РФ) | |||
| 1.1. разница между средствами, поступившими от размещения государственных/муниципальных ценных бумаг, и средствами, направленными на их погашение | + | + | + |
| 1.2. разница между полученными и погашенными бюджетными кредитами | + | + | + |
| 1.3. разница между полученными и погашенными кредитами кредитных организаций | + | + | + |
| 1.4. разница между полученными и погашенными кредитами международных финансовых организаций | + | + | |
| 1.5. изменение остатков средств на счетах по учету средств в течение соответствующего финансового года | + | + | + |
| 1.6. разница между полученными и погашенными бюджетными кредитами, предоставленными в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований) (в иностранной валюте) | + | + | |
| 1.7. иные источники внутреннего финансирования дефицита бюджета | + | + | + |
| 1.7.1. поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности публично-правового образования | + | + | + |
| 1.7.2. поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение, находящиеся в собственности соответствующего публично-правового образования | + | + | |
| 1.7.3. курсовая разница по средствам бюджета | + | + | + |
| 1.7.4. объем средств, направляемых на исполнение государственных/муниципальных гарантий, в случае, если их исполнение ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу | + | + | + |
| 1.7.5. объем средств, направляемых на исполнение гарантий в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), в случае, если исполнение гарантом гарантий ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу | + | + | |
| 1.7.6. объем средств, направляемых на погашение иных долговых обязательств | + | + | |
| 1.7.7. разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов | + | + | + |
| 1.7.8. разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов | + | + | + |
| 1.7.9. разница между суммой средств, полученных от возврата бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), предоставленных внутри страны, и суммой предоставленных внутри страны бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) | + | ||
| 1.7.10. разница между суммой средств, полученных от возврата предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов (ссуд), и суммой предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов | + | ||
| 1.7.11. разница между средствами, перечисленными с единого счета по учету средств бюджета, и средствами, зачисленными на единый счет, при проведении операций по управлению остатками средств на едином счете | + | + | + |
| 1.7.12. прочие источники | + | ||
| 2. 2) Источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов (в иностранной валюте) | |||
| 2.1. разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг, и средствами, направленными на их погашение | + | + | |
| 2.2. разница между полученными и погашенными РФ в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт в счет погашения государственного внешнего долга РФ, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц | + | ||
| 2.3. разница между полученными и погашенными РФ в иностранной валюте кредитами кредитных организаций | + | ||
| 2.4. разница между полученными и погашенными субъектом РФ кредитами иностранных банков в иностранной валюте | + | ||
| 2.5. иные источники: | + | + | |
| 2.5.1. объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий, если исполнение гарантом государственных гарантий ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу | + | + | |
| 2.5.2. разница между средствами, поступившими в федеральный бюджет в погашение основного долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед РФ, и средствами, направленными на предоставление государственных финансовых и государственных экспортных кредитов | + | ||
| 2.5.3. объем средств, направляемых на погашение иных долговых обязательств субъекта РФ в иностранной валюте | + | ||
| 2.5.4. прочие источники | + | ||
Характерной чертой российского бюджетного федерализма является зачисление бóльшей части доходов консолидированного бюджета на федеральный уровень (табл. 38). При этом расходы на образование, здравоохранение и иные социально-культурные мероприятия осуществляются в большей степени за счет региональных и местных бюджетов.
Распределение доходов консолидированного бюджета между уровнями бюджетной системы России за 2006–2018 гг., %| Бюджет | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Консолидированный бюджет | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| Федеральный бюджет | 62 | 62 | 60 | 55 | 56 | 60 | 61 | 61 | 62 | 59 | 58 | 58 | 61 |
| Консолидированные бюджеты субъектов РФ | 38 | 38 | 40 | 45 | 44 | 40 | 39 | 39 | 38 | 41 | 42 | 42 | 39 |
В результате возникает вертикальный дисбаланс (дефицит ресурсов на нижних уровнях бюджетной системы), что приводит к необходимости создания системы межбюджетных трансфертов – безвозмездной финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим. На проблему распределения доходов так же накладывается горизонтальный дисбаланс, связанный с неравномерностью социально-экономического развития территорий.
Межбюджетные трансферты в практике Российской Федерации
К бюджетным трансфертам прибегают в разных случаях:
Порядок предоставления межбюджетных трансфертов регламентируется главой 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы другому бюджету бюджетной системы. Формы межбюджетных трансфертов представлены в табл. 39.
Из трех видов трансфертов наибольший интерес, споры и дискуссии вызывают дотации. В частности, это связано с тем, что дотации носят безвозмездный характер и не имеют целевой направленности (в отличие от субвенций и субсидий). Получение дотаций из вышестоящего бюджета в некоторых случаях определяет возможность существования субъекта Российской Федерации или муниципального образования, для которых характерны низкие показатели экономического развития. В бюджетах многих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований дотации составляют более 50%.
Формы межбюджетных трансфертов*| Наименование трансферта | Из федерального бюджета (ст. 129) | Из регионального бюджета (ст. 134) | Из местного бюджета (ст. 142) |
|---|---|---|---|
| Дотации | + ↓ | + ↓ | + ↓ |
| Субсидии | + ↓ | ↑ + ↓ | ↑ + ↓ |
| Субвенции | + ↓ | ↑ + ↓ | + ↓ |
| Иные | + ↓ | + | + |
| Бюджетам государственных внебюджетных фондов | + |
* Стрелкой обозначено движение денежных средств – либо на нижестоящий уровень бюджетной системы, либо на вышестоящий.
Дотация – межбюджетный трансферт, предоставляемый на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Дотация всегда предоставляется из вышестоящего в нижестоящий бюджет. Основное назначение дотации – выравнивание бюджетной обеспеченности публично-правовых образований нижестоящего уровня, то есть создание условий для возможности оказания гражданам стандартного набора государственных (муниципальных) услуг. Дотации не имеют четкой цели предоставления, в целом же они направляются на выполнение публично-правовым образованием своих расходных полномочий.
Порядок планирования дотаций субъектам Российской Федерации устанавливается органами государственной власти Российской Федерации, дотаций муниципальным образованиям – органами власти субъектов Российской Федерации.
В основе расчета величины дотации лежит понятие «уровень расчетной бюджетной обеспеченности», который отражает возможность публично-правового образования обеспечить финансирование выполнения всех своих функций.
Дотации предоставляются тем субъектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.
Бюджетная обеспеченность субъекта Российской Федерации рассчитывается по формуле:
где БОi – уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до распределения дотаций;
ИНПi – индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;
ИБРi – индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации.
Индекс налогового потенциала – относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта Российской Федерации. Показатель применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.
ИНПi = (НПi/Нi)/ Σ(НПi/Нi),
где ИНПi – индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;
НПi – налоговый потенциал субъекта Российской Федерации;
Нi – численность постоянного населения субъекта Российской Федерации на конец отчетного года.
Индекс бюджетных расходов – относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема государственных (муниципальных) услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий. Индекс применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.
Показатели ИНП и ИБР субъектов Российской Федерации позволяют выявить ряд зависимостей (табл. 40).
Необходимость установления дополнительных требований обусловлена общегосударственными требованиями к соблюдению бюджетного законодательства и повышению качества управления финансами.