что такое публичный долг

14.12.202307.07.2022 admin 0 Comments

Публичный кредит и долг: правовые основы, понятие, значение

Особенности исследования публичного кредита

Для публичного кредита свойственно выступать в качестве ключевого элемента финансовой структуры РФ – кредита. Иная его часть – это банковский кредит. Для публичного кредита свойственно выступать в качестве сложносоставного понятия, в которое входит не только государственный кредит, но и муниципальный кредит. Публичные кредиты и публичные долги выступают в качестве взаимосвязанных явлений. Их важно изучать со стороны таких философский категорий, как следствие и причина.

В качестве публичного долга выступает следствие работы публичных кредитов и одно из его юридических последствий. Для публичного кредита свойственно вместе с иными методами использоваться для того, чтобы привлекать дополнительные денежные средства в распоряжении страны и решать разные финансовые проблемы. И тут важно отметить, что непосредственно понятие публичного кредита имеет отношение к понятию кредита в виде части и целого и служит отражением самых существенных свойств и признаков последнего.

Современный русский язык сохранил для термина «кредит» свою ключевую суть. Данный термин определяют как ссуду, предоставление ценностей в долг, коммерческое доверие. Исходя из этого, в широком смысле кредит выступает в качестве предоставления денег или товаров в долг на конкретное время на условиях возмездности и возвратности. В большинстве ситуаций в качестве вознаграждения за то использование кредита устанавливается в форме процента.

Исследование публичного кредита допустимо в ряде направлений.

В качестве экономической категории публичные кредиты выступают как система экономических денежных отношений, которые возникают из-за привлечения государством и рядом муниципальных образований на добровольной и платной основе в целях временного использования свободных денежных средств компаний и физических лиц для того, чтобы сформировать ссудный фонд. Тут же важно отметить, что наряду с этим для публичного кредита свойственно выступать в качестве самостоятельного института финансового права и компетентного института законодательства РФ. Как правило, публичные кредиты используют вместе с рядом иных способов для того, чтобы привлечь дополнительные денежные ресурсы в распоряжение государства и решать стоящие перед ним проблемы. Прежде всего, это проблемы бюджетного дефицита, иными словами, достижения баланса доходов и расходов бюджета. Ряд отдельных вопросов, которые имеют отношение, к примеру, к порядку заключения определенных договоров государственного займа, отражены в ГК РФ, ст.817. Но в свою очередь это нельзя воспринимать в противовес выводам относительно того, что государственные (муниципальные) кредиты выступают в качестве самостоятельных финансово-правовых институтов. Это находит подтверждение в верховенстве государства в контроле самой организации публичных кредитов; среди главных целей работы этих финансово-правовых институтов, в качестве которых выступает решение проблем погашения бюджетного дефицита и контроль отношений денежно-кредитного характера, иными словами, рядом публичных целей их работы; в применении как ключевых императивных методов контроля отношений такого рода; в обязательном участии страны или уполномоченных им органов как субъектов правоотношений, которые мы рассматриваем в данном материале. Все перечисленные аспекты отличают их гражданских правоотношений.

Для публичного кредита также свойственно изучение и в правовом направлении. Уделим особое внимание характеристике двух ключевых частей публичных кредитов. Речь идет о государственных кредитах и муниципальных кредитах, так как данные понятия воспринимаются финансово-правовой наукой в качестве наиболее традиционных, кроме этого, в качестве получивших законодательное закрепление.

Следует обратить внимание, что в виде совокупности финансово-экономических отношений кредиты такого типа всегда имели развитие в экономической науке и науке финансового права в виде отношений между страной и рядом юридических и физических лиц, в которых для публично-правового образования свойственно было выступать в виде заемщика денежных средств данных субъектов, которые являются временно свободными.

Одновременно с этим ни экономическая теория, ни теория финансового права не исключали вероятность участия государства в области международных кредитных взаимоотношений не только в виде заемщика, но и в виде кредитора в отношениях. Но БК РФ в гл.15 относительно узко использует понятие государственного кредита. Если сравнивать с экономической и финансово-правовой теорией, данный термин применим только к ряду отношений, где государство предстает как кредитор. В ситуациях же, когда государство предстает как заемщик временно свободных денежных средств ряда юридических и физических лиц, а также иностранных государств, БК РФ трактует данные отношения как по государственному заимствования и долговые обязательства. Данное отношение законодателя относительно изменений традиционных подходов к теории государственного кредита не имеет никаких аргументов.

Исходя из этого, наиболее полным со стороны экономической теории и науки финансового права будет определить сущность кредита как ряд отношений, где происходит заимствование государством временно свободных денежных средств у ряда иных лиц на добровольных, срочных, возмездных и возвратных началах для того, чтобы использовать их на ряд общественно важных целей.

И тут стоит отметить, что в любой ситуации, когда государство является только заемщиком или когда дает ряд гарантий третьим лицам, суть отношений в направлении государственных кредитов сводится к тому, что это ряд отношений относительно заимствования временно свободных денежных средств, обязательства по которым исполняет государство, осуществляя при этом работу казны и суверена.

Учитывая перечисленные финансово-правовые признаки, с правовой стороны в качестве публичного (государственного, муниципального) кредита выступает ряд отношений, которые урегулированы правовыми нормами, относительно аккумуляции государством и муниципальными образованиями денежных средств юридических и физических лиц и ряда других субъектов, которые являются свободными, на добровольных, срочных, возмездных и возвратных началах для того, чтобы покрыть бюджетный дефицит, регулировать денежное обращение и удовлетворить другие публичные интересы.

Отличия публичного кредита от частного

Ряд принципов срочности, возвратности и возмездности, которые являются базисом отношений относительно публичного кредита, являются характерными для любых отношений кредитной направленности. Но между публичными и частными кредитами есть ряд существенных отличий как экономического, так и правового характера. Ряд отличительных черт данных видов кредита являются еще одним обоснование теоретического вывода относительно независимости финансово-правового института публичных кредитов.

Так, во-первых, основной особенностью публичных кредитов является непроизводительное использование капитала, потому что ряд средств, которые привлекаются при такого рода кредите, как правило, не принимают участие в производстве материальных ценностей, а служат для покрытия бюджетного дефицита. В качестве средств для того, чтобы погасить проценты за то, что пользуются публичным кредитом, выступают или налоги или ряд новых займов.

Характерная же черта банковских кредитов заключается в производительном использовании ссудных фондов. Это дает возможность и погашать кредит, и выплачивать ряд вознаграждений за использование ссуды за счет роста во время производства прибавочной стоимости. Для отношений банковских кредитов свойственно иметь в качестве следствия заключение договоров банковских ссуд, а как результат госкредитных операций – внутренний и внешний государственный долг, который выступает в качестве объекта финансовых правоотношений. Также во время муниципального кредита создается муниципальный внутренний долг.

Во-вторых, отношения при публичных кредитах во главу угла ставят государство, не принимая во внимание то, для публично-территориальных образований свойственно выступать в виде заемщика, а не кредитора. Во время банковских кредитов, напротив, для кредитора свойственно иметь всю полноту прав относительно применения мер принуждения, которые предоставлены им законом в ситуациях недобросовестности должников.

В-третьих, из-за особой роли государства им заключается ряд долгосрочных займов без обеспечения их определенным займом, в то время как во время заключения договоров долгосрочных банковских ссуд важно предоставлять залог.

В-четвертых, во время банковского кредита договоры банковских ссуд заключаются, как и любые другие гражданско-правовые договоры, на условиях, когда стороны равны. Использование принципов диспозитивности в контроле отношений относительно банковских кредитов является совершенно несовместимым с частями принуждения во время заключения кредитных сделок. В ситуациях же, когда кредиты публичные, принуждение в ряде ситуаций допустимо, а именно, когда заключается займ. Речь идет о государственных займах, которые выпущены во время Великой Отечественной войны и размещены среди населения по подписке.

Значение использования публичного кредита

Разберемся более детально, с чем же связана необходимость использовать публичные кредиты. В качестве основной причины выступает нехватка доходов бюджета для того, чтобы покрыть государственные и муниципальные расходы. Любой социум имеет ряд объективных и субъективных противоречий между размерами бюджетных доходов и расходов. Вполне ясно, что для того, чтобы реализовать публичные заемно-кредитные операции важно иметь временно свободные денежные средства юридических лиц и граждан. Используя данные средства, как кредитные ресурсы, мы даем возможность государству не заниматься эмиссионной деятельностью, а как следствие, роль публичных кредитов состоит в том, что они могут являться одним из факторов улучшения денежных обращений, роста расчетов в безналичной форме, укрепления внутренней валюты. Исходя из этого, значение публичных кредитов очень обширно.

Важно отметить, что в качестве финансово-экономических предпосылок осуществления отношений относительно государственных (муниципальных) кредитов выступает специфика формирования доходов, факт наличия разрыва во времени их получения и эксплуатации компаниями и людьми, а также ряд правовых закреплений возможностей использования данных средств публично-территориальными образованиями как кредитными ресурсами.

Особенности исследования понятия «публичный долг», его правовые основы

Публичные кредиты имеют прямое отношение к таким финансово-правовым категориям, как публичные долги. Во время осуществления финансово-правовых отношений относительно госкредита создаются внутренние государственные долги, которые с материально стороны представляют общую сумму задолженностей государства относительно непогашенных долговых обязательств и не выплаченных по ним процентов. Долги такого типа называются капитальными государственными долгами. Кроме этого, существуют текущие государственные долги в виде суммы расходов государства относительно всех долговых обязательств, у которых уже наступил срок погашения. Исходя из этого, муниципальные внутренние долги – это общая сумма задолженностей муниципальных образований относительно непогашенных обязательств долговых и не выплаченных по них процентов.

Следует обратить внимание, что термина «публичный долг» нет в российском бюджетном законодательстве. Он является научной категорией. Но части, которые входят в данный сложносоставной термин, получили правовое закрепление. Так, гл.14 БК РФ содержит информацию относительно государственных и муниципальных догов. В Кодексе не просто впервые закрепили обобщенное понятие данного явления, но и обособленно выделили понятие госдолгов РФ и госдолгов субъектов РФ. основываясь на Федеральном законе от 26.04.2007 №63-ФЗ в качестве государственных и муниципальных долгов выступает ряд обязательств, которые возникают из государственных и муниципальных заимствований, это гарантии относительно обязательств третьих лиц, иные обязательства, относящиеся к видам долговых обязательств, которые установлены БК РФ.

В качестве государственных долгов субъектов РФ выступает сумма долговых обязательств субъектов РФ. Для госдолга РФ свойственно в полной мере и без условий обеспечиваться всем имуществом, которое находится в федеральной собственности, которое составляет государственную казну, а для долга субъектов РФ – всем имуществом субъектов РФ, который составляет казну субъектов РФ. Для муниципального долга в виде совокупности долговых обязательств муниципальных образований свойственно в полной мере и без условий обеспечиваться всем муниципальным имуществом, которое составляет муниципальную казну. Исполнение же долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований происходит за счет средств соответствующих бюджетов. Речь об этом идет в ст.102 БК РФ.

При росте госдолгов, в большинстве ситуаций, происходит рост ставок или же даже введение новых налоговых платежей, так как в качестве основного источника погашения долговых обязательств и расходов относительно их обслуживания выступает один, и это бюджет. Это обусловило неоднозначное отношение к теме госкредитов в науке.

К примеру, для представителей дореволюционной российской финансово-правовой науки свойственно было придерживаться точки зрения о том, что важно очень осторожно использовать госкредит.

Учитывая все разногласия в мнениях, важно сказать о живом интересе представителей отечественной и зарубежной финансовой науки к теме теории госкредита. М.Ф. Орловым в его специальном исследовании «О государственном кредите» дано определение науки финансов, суть которой состоит, по мнению автора, в нахождении двух средств (налогов и кредитов) в равновесии, так, чтобы налоги не мешали кредиту, а кредит делал легче налоги.

Для представителей современной отечественной науки финансового права также свойственно указать на ряд положительных и отрицательных сторон развития долговых обязательств. Положительное значение госкредитов состоит в безэсисиионном пополнении бюджета, необходимом для того, чтобы удовлетворять общегосударственные потребности, в особенности когда они имеют отношение к чрезвычайным государственным и муниципальным расходам, а также для того, чтобы совершенствовать организацию денежного обращения, улучшать состояние расчетов в хозяйственных оборотах в условиях рыночной экономики. Отрицательный аспект имеет отношение к росту расходов непроизводительного характера, потому что ряд привлеченных средств важно обязательно вернуть кредиторам, при этом уплатить проценты за использование кредита, а это в свою очередь может привести к росту налогов. Но в качестве совершенно убедительных доводов выступает мнение К.Р. Макконнелла и С.Л. Брю, американских ученых, которые определили, что для всех правительств свойственно иметь ряд полномочий, используя которые практически нельзя не выполнять обязательства. Для них важно самим погашать свои долги, а не перемещать их в качестве налогов на следующие поколения. Но в XVIII в. представителями немецкой финансовой науки было высказано мнение относительно того, что если страна очень редко использует кредиты, то это говорит о том, что оно много заимствует у людей или же не следует своим задачам, иными словами, не в полной мере думает об интересах общества.

Ряд правовых основ обязательств долговых, публичных кредитов в РФ имеют закрепление в ряде разных нормативно-правовых актов. О порядке заключения договоров относительно государственных займов говорится в ч.2 ГК РФ. Ряд вопросов о государственных кредитах (долгах) определенных субъектов РФ и муниципальных кредитов подлежат контролю рядом конституций, уставов и законов субъектов РФ, уставов и нормативно-правовых актов определенных муниципальных образований. Ряд общих положений, которые имеют отношение к правовому регулированию выпуска и обращения займов регионального и муниципального характера, отражены в нескольких статьях Конституции РФ.

Источник

Публичный кредит и государственный долг

Понятие и свойства публичного кредита

Учение о публичных финансах с момента его окончательного оформления состояло из трех частей: государственные расходы, источники удовлетворения государственных расходов (доходы) и государственный кредит, который также имел целью удовлетворение государственных расходов. Со временем государственный кредит превратился в специфическую область знаний.

Публичный (государственный и муниципальный) кредит в современной доктрине финансового права понимается в широком и узком смысле.

В широком смысле публичный кредит определяется как отношения, в которых публично-правовое образование (государство и муниципальное образование) выступает должником (заемщиком) или кредитором (займодавцем), а также гарантом. В узком смысле публичный кредит означает заимствование публично-правовым образованием средств у населения либо иностранных государств, кредитных организаций, иных лиц, т. е. сводится к вопросам государственного (муниципального) долга (схема 5.1).

Обобщенное легальное определение государственного (муниципального) кредита отсутствует.

Доктринальные определения публичного кредита могут рассматривать его как с экономической, так и с правовой точки зрения. Государственный кредит как экономическая категория – система отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов, или совокупность экономических отношений между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами – с другой, при которых государство выступает в качестве заемщика, кредитора и гаранта.

Государственный кредит как правовая категория – это самостоятельный институт бюджетного права, представляющий собой совокупность правовых норм, регулирующих правоотношения по привлечению государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности.

Часто публичный (государственный и муниципальный) кредит именуют институтом финансового права в целом, т. е. помещают его за рамки бюджетного права. Однако следует признать, что в настоящее время публичные заимствования, кредиты и гарантии не существуют вне бюджетных правоотношений и всегда отражаются в бюджетном учете. За пределами правового регулирования бюджетного законодательства находятся отношения, связанные с общими вопросами эмиссии и обращения ценных бумаг, но БК РФ содержит отсылку на специальный закон, регулирующий особенности эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. Данный закон является составной частью бюджетного законодательства.

Законодательством Российской Федерации утверждено несколько легальных определений для фрагментов государственного кредита: понятия государственного долга, внешних долговых требований, бюджетного кредита, государственных заимствований, целевого иностранного кредита и его разновидностей, к которым относятся связанные кредиты иностранных государств, нефинансовые кредиты международных финансовых организаций.

Государственный (муниципальный ) долг представляет собой обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием.

Внешние долговые требования Российской Федерации – финансовые обязательства иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией как кредитором.

Бюджетный кредит – денежные средства, предоставленные бюджетом другому бюджету, юридическому лицу, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основе.

Государственный финансовый кредит – форма бюджетного кредита, когда Российская Федерация предоставляет денежные средства иностранному заемщику в объеме и на условиях, предусмотренных межправительственным соглашением.

Государственный экспортный кредит – форма бюджетного кредита, когда за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика, в объеме и на условиях, предусмотренных межправительственным соглашением (противоположность – связанный и нефинансовый кредит)482.

Государственные заимствования Российской Федерации (внутренние и внешние) – государственные займы, осуществленные путем выпуска государственных ценных бумаг, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций и иных субъектов международного права.

Целевой иностранный кредит – вид государственных заимствований, который представляет собой форму финансирования проектов, включенных в специальную государственную программу, путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями данных проектов на возвратной и возмездной основе.

Связанные иностранные кредиты (иностранных государств или граждан) – целевые кредиты, при которых закупки осуществляются в основном в стране кредитора.

Нефинансовые кредиты международных финансовых организаций – целевые кредиты для инвестиционных проектов или структурных реформ при участии и за счет международных финансовых организаций.

Государственная (муниципальная) гарантия – вид долгового обязательства, в силу которого Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование обязаны при наступлении гарантийного случая уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета согласно условиям даваемого гарантом обязательства.

Публичный и частный кредит

Свойствами публичного кредита являются:

Иногда свойства публичного кредита именуют его принципами. Это связано с тем, что по своим свойствам публичный кредит отличается от иных способов покрытия публичных расходов, в частности от налогов.

Для понимания сущности публичного кредита имеет смысл также сравнить его с частным кредитом. При этом нужно сразу заметить, что частный кредит возник раньше и во многом определил содержание публичного. Публичный кредит по своим приемам и методам не отличается от частного, до настоящего момента заимствуя у него новые приемы и идеи в этой области.

В то же время до сих пор идет дискуссия об отраслевой принадлежности кредита. Еще М.Ф. Орлов отмечал, что «кредит публичный, или государственный, кроме имени и цели, имеет мало подобия с кредитом государственным». В научной литературе выделяются следующие отличия публичного кредита от частного:

Вместе с тем частный и публичный кредиты равным образом являются возвратными, возмездными, срочными и добровольными.

Очевидное отличие публичного кредита от частного – в субъектном составе, который включает государство (публично-правовое образование) в качестве кредитора или заемщика. Из этого отличия вытекает возможность обойтись без обеспечения при государственных заимствованиях. Частный кредит, напротив, сопровождается залогом, гарантиями, поручительством и иными допустимыми гражданско-правовыми способами обеспечения обязательств.

Различается и правовое регулирование частного и публичного кредитов: вопросы государственного и муниципального долга регулируются БК РФ, вопросы займа и частного кредита – гражданским законодательством. При этом предельный объем государственного внутреннего и внешнего долга по кредиту определяется законом о бюджете и не может превышать определенные параметры, которые вычисляются как доля доходов бюджета без учета финансовой помощи. Еще одно отличие публичного кредита от частного заключается в его цели, которая всегда является некоммерческой и направлена на удовлетворение публичных потребностей (схема 5.2).

Возникновение публичного кредита

Первоначально государственный кредит возник как чрезвычайный источник покрытия государственных расходов. В свое время А.А. Исаев отмечал, что государственный кредит вызван к жизни поиском источника для покрытия чрезвычайных расходов государства. Как правило, такие чрезвычайные расходы были обусловлены войной, стихийными бедствиями. В дальнейшем государственный кредит использовался также и для покрытия таких расходов (проектов), которые выпадали из обычного течения жизни.

Государственный кредит появился по мере эволюции публичных финансов, после исчерпания иных способов покрытия непрерывно растущих государственных расходов. Чтобы убедиться в этом, можно рассмотреть по очереди другие исторически известные способы покрытия чрезвычайных расходов: налоги; экономию бюджетных средств; продажу металлического фонда и сокровищ государства; военную добычу; отчуждение публичного имущества (схема 5.3).

Налоги характеризуются применением государственного принуждения и по сути представляют собой насильственное отчуждение частного имущества граждан. В силу этого налоговое бремя, которое возлагается на граждан и на предпринимателей, имеет предел и не должно быть чрезмерным. Ситуация, когда налоги превышают возможности налогоплательщиков, имеет негативные социальные и экономические последствия. Кроме того, в этом случае повышение ставок налогов (введение новых налогов) не достигает своей цели – обнищавшие плательщики не могут дать больше, чем они имеют.

Экономия бюджетных средств (бюджетные остатки) существует не всегда, этот источник быстро исчерпаем и может применяться только при наличии определенного запаса финансовых ресурсов. Секвестр (сокращение) бюджетных расходов имеет очевидные негативные последствия в виде недофинансирования запланированных расходов и, как следствие, недостижения запланированных публичных целей и задач. В любом случае секвестр не является источником новых финансовых ресурсов, он не решает задачи покрытия чрезвычайных расходов.

Металлический фонд государства (сокровища, запасы) создавался в первую очередь для обеспечения устойчивости национальной валюты, денежного обращения. Цель покрытия чрезвычайных расходов здесь всегда выступала как вторичная. При этом металлический фонд, как и бюджетная экономия, быстро исчерпаем и недостаточен. Не урегулирован и механизм «песочных часов», по которому денежная часть казны могла бы перетекать в неденежную (в период экономического благосостояния) и наоборот (при ухудшении экономической ситуации).

Военная добыча (контрибуция), если рассматривать ее как результат ведения захватнической, «неправой» войны, в целом не является допустимым источником покрытия публичных расходов.

Отчуждение казенных имуществ (продажа земли и приватизация), так же как и использование металлического фонда и сокровищ, исторически выступает источником покрытия чрезвычайных расходов. Этот источник тоже является исчерпаемым. Кроме того, поспешная продажа государственного имущества с целью покрытия расходов бюджета является неразумной финансовой политикой и всегда будет невыгодным предприятием. Прежде всего продажа публичного имущества может быть вызвана политическими или макроэкономическими соображениями (например, перестройка структуры экономики, оптимизация структуры государственного имущества) и лишь в последнюю очередь преследовать цель пополнения бюджета. Масштабная продажа государственного имущества способна нанести ущерб национальной безопасности, которая выражается в сохранении государственного суверенитета, и в силу этого ограничена узкими рамками.

Итак, рассмотрев недостатки и преимущества различных способов покрытия чрезвычайных расходов, подробно рассмотрим также преимущества и недостатки публичного кредита.

В связи с критикой публичного кредита следует еще раз напомнить выражение Егора Францевича Канкрина (министр финансов России 1823–1844 гг.), который именовал следствие публичного кредита (бумажные деньги) «сладким ядом». К. Маркс называл государственный кредит взятым заранее налогом. На тему ответственности перед будущими поколениями при осуществлении государственных заимствований рассуждал в свое время также Джеймс Джефферсон в письме Джеймсу Мэдисону.

Вместе с тем одним из аргументов, который становился решающим при выборе между установлением нового налога и использованием кредита, является идея о переложении на следующие поколения части платы за блага, которыми они будут пользоваться после реализации инвестиций. В связи с этим можно привести мнение по поводу теории государственных займов Михаила Михайловича Сперанского: «…мало есть понятий, кои бы столько делали чести разуму человеческому».

Итак, в период возникновения и развития публичного кредита высказывались серьезные аргументы за него, имелись аргументы и против. Сегодня эти аргументы сохраняют свою силу, несмотря на длительную историю развития публичного кредита. Имеется и взвешенная, средняя позиция, когда кредит рассматривается как чрезвычайный источник покрытия расходов, который допустим с осторожностью при условии последующего погашения. Важно, чтобы кредит, если он не связан с ликвидацией чрезвычайной нужды, не использовался на текущие нужды, а был производителен, т. е. расходовался на капитальные инвестиции.

В каких случаях прибегают к государственным заимствованиям? Более ста лет назад профессор Демидовского юридического лицея Андрей Алексеевич Исаев выделял принципы-условия государственного заимствования. К ним относились:

К этому, конечно, прибавляется доверие заемщиков, особенно при заимствовании у населения.

Есть целый спектр иных мнений о том, в каких случаях можно прибегать к публичному кредиту (заимствованию). Данные мнения отражают эволюцию научных и политических взглядов на публичный кредит вплоть до начала ХХ в.:

Иными словами, кредит из чрезвычайного способа покрытия публичных расходов эволюционировал в обычный экономический инструмент государственного управления, который может применяться во всех случаях, когда отсутствует риск потерять доверие.

Однако на этом эволюция взглядов на публичный кредит не остановилась. Практика показала, что сумму долга по кредиту не нужно индексировать (следует избегать соглашения о выкупной цене), правильным будет установить купонные платежи и облегчить обращение кредитных обязательств как инструмента расчетов.

В условиях хронической нужды в средствах возврат кредитов оказался нелегким делом, невозврат же неизбежно приводил к утрате правительством доверия и невозможности нового займа. На фоне этой ситуации появилась идея «отвержденного» кредита. Возврат основного долга менялся на уплату вечных процентов, что сразу и декларировалось в условиях займа. Идея оказалась удачной, так как сами векселя, подтверждающие обязательства государства, получили некоторое хождение в виде товара, т. е. сформировали новый рынок. В дальнейшем такая эмиссия «отвержденных» векселей получила название выпуска ассигнаций (суть скрытые долги, по замечанию М.М. Сперанского), которые накапливались в виде государственного долга. Долг при этом выражался не в номинале ассигнаций, а в объеме процентов, подлежащих уплате. Ассигнации же в некоторых отношениях выступали почти как настоящие деньги. До превращения их в деньги оставался, если выражаться точнее, один шаг – отмена процентов. Появились специальные биржи, где оперировали профессиональные торговцы (имевшие наименование спекуляторов). Можно еще раз отметить, что развитие публичного кредита следует считать одной из предпосылок появления бумажных денег (см. приложение 2 «Образцы ценных бумаг Российской империи»).

Однако, несмотря на то что уплате по кредиту подлежали только проценты, эти проценты, будучи вечными, накапливались, что имело кумулятивный эффект и ложилось тяжким грузом на государство, выражаясь современным языком – существенно искажало публичный баланс. Появился еще один негативный фактор – векселя все время падали в цене, обращаясь на рынке: чем больше их выпускалось, тем меньшую цену за них давали «спекуляторы». Это имело негативные экономические последствия – замедление промышленного роста, затруднение новых займов.

Появилось следующее решение – создание фонда погашения, или выкупного фонда, из которого осуществлялся выкуп облигаций (векселей). Фонд формировался, по современной терминологии, за счет «неинфляционных источников». После создания фонда погашения рыночная стоимость государственных векселей повысилась. По мере накопления опыта процедура оптимизировалась. Например, первоначально выкупались самые старые векселя, заранее были известны объем выкупа и время. В силу этого непосредственно перед выкупом векселя подскакивали в цене, создавался ажиотаж (от «ажио» – дисконт, обменный курс). В дальнейшем облигации выкупались постоянно и равномерно, независимо от выпуска, что исключило возможность игры на повышение и понижение.

Очень важным было отмеченное М.М. Сперанским обстоятельство, связанное с тем, что ценные бумаги (облигации), обеспеченные золотом, серебром или товарами недвижимостью, обращаясь, не должны искусственно увеличивать стоимость товаров, цену вещей. «Чрезмерная эмиссия влечет повышение стоимости вещей, смешивает все расчеты. Производительность труда ослабевает, стоимость реальных товаров уменьшается, а стоимость бумаг не страдает». Ценные бумаги, основанные на предположениях (сюда относятся и современные финансовые деривативы – фьючерсы, опционы, свопы, иные финансовые инструменты), прибавляют к стоимости вещей стоимость рисков, т. е. создают инфляцию. Рекомендованное М.М. Сперанским контрольное соотношение привязывает обменное «ажио» к ссудному проценту (ставке кредитования).

Виды государственного и муниципального кредита. виды долговых обязательств

Прежде всего публичный кредит подразделяется на государственный и муниципальный. В отношениях по государственному кредиту стороной выступает Российская Федерация и (или) субъекты РФ, а в отношениях по муниципальному кредиту – муниципальное образование.

Другое крупное подразделение публичного кредита дает два самостоятельных его вида – долговые требования (публично-правовое образование выступает кредитором) и публичные заимствования, которые соответствуют понятию государственного и муниципального долга (публично-правовое образование выступает должником). Государственные или муниципальные гарантии (публично-правовое образование выступает гарантом) не могут быть в силу своей специфики отнесены ни к долговым требованиям, ни к публичным заимствованиям, но в силу прямого указания в законе включены в состав государственного или муниципального долга как долговые обязательства.

Государственные и муниципальные заимствования вправе осуществлять Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Заимствования могут быть внутренними (в валюте Российской Федерации) и внешними (в иностранной валюте).

Российская Федерация может получать иностранный кредит в иностранной валюте от других государств, кредитных организаций, иностранных лиц, международных организаций, других субъектов международного права. Субъекты РФ вправе получать кредит только от кредитных организаций, иностранных лиц и международных финансовых организаций. Муниципальное образование внешних кредитов не получает, а муниципальный долг может формироваться исключительно за счет кредитов, получаемых от кредитных организаций в валюте Российской Федерации. Кроме того, долговые обязательства всех видов бюджетов могут формироваться за счет поступлений из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Среди внешних заимствований выделяют целевой иностранный кредит, который включает связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц (закупки за счет средств иностранных государств, иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора) и нефинансовые кредиты международных финансовых организаций (закупки преимущественно на конкурсной основе в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций) (схема 5.6).

Можно также выделить экономические виды публичного кредита, среди которых – вышеупомянутый непогашаемый («отвержденный») кредит; связанные кредиты; целевые кредиты, товарные и денежные кредиты, обеспеченные кредиты и бюджетные кредиты.

Свою классификацию имеет также государственный и муниципальный долг, который складывается в результате внутренних и внешних заимствований, государственных гарантий и иных долговых обязательств, принятых государством (схема 5.7). Государственный долг тоже может быть внутренним (в валюте Российской Федерации) и внешним (в иностранной валюте).

Государственный и муниципальный долг (долговые обязательства, его составляющие) бывает краткосрочным (до одного года), среднесрочным (1–5 лет), долгосрочным (5-30 лет).

С понятием государственного и муниципального долга связано понятие долговых обязательств, из которых он состоит. Известны следующие виды долговых обязательств:

Структура государственного и муниципального долга Российской Федерации позволяет рассмотреть долг публично-правового образования в разрезе его обязательств.

Государственные и муниципальные ценные бумаги

Правовые основы участия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, устанавливаются БК РФ и принятым в соответствии с ним специальным законом.

Понятие и виды ценных бумаг определяются законодательством о ценных бумагах, которое также применяется к рассматриваемым правоотношениям. Ценная бумага должна соответствовать следующим признакам:

Государственными ценными бумагами Российской Федерации признаются ценные бумаги, выпущенные от имени Российской Федерации, государственными ценными бумагами субъекта РФ – выпущенные от имени субъекта РФ, муниципальными ценными бумагами – выпущенные от имени муниципального образования.

Государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть следующих видов:

Выделяют рыночные и нерыночные (именные) ценные бумаги, которые могут выпускаться как в документарной, так и в бездокументарной форме.

Эмитентами государственных и муниципальных ценных бумаг выступают соответственно Правительство Российской Федерации или уполномоченный им орган исполнительной власти; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ либо его финансовый орган; местная администрация. Они должны быть наделены законом или муниципальным правовым актом правом на осуществление заимствований. Эмитент принимает решение об эмиссии государственных или муниципальных ценных бумаг, которая должна осуществляться в соответствии с принимаемыми им генеральными условиями эмиссии и обращения ценных бумаг и условиями эмиссии и обращения ценных бумаг данного вида.

В рамках выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг могут устанавливаться серии, разряды, номера ценных бумаг, может быть установлено деление выпуска на транши.

Генеральные условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг утверждаются в форме нормативных правовых актов соответственно Российской Федерации, субъекта РФ и местной администрации.

Генеральные условия должны включать указание на:

Условия эмиссии и обращения государственных муниципальных ценных бумаг существуют в форме нормативного правового акта Российской Федерации, нормативного правового акта субъекта РФ или правового акта местной администрации. Условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг подлежат государственной регистрации уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Условия эмиссии должны включать следующие элементы:

Для начала эмиссии выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг должно приниматься решение о параметрах (условиях) выпуска, в числе которых:

Обязательства по государственным и муниципальным ценным бумагам могут быть дополнительно гарантированы Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием.

Бюджетный кредит – это денежные средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету, а также юридическому лицу, иностранному государству и иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах. Иными словами, при осуществлении бюджетного кредита публично-правовое образование выступает в качестве кредитора (займодавца), в отличие от отношений, связанных с государственным (муниципальным) долгом, где оно является должником (заемщиком).

Исходя из понятия бюджетного кредита, можно выделить его виды в зависимости от получателя кредита:

Можно сказать, что понятием бюджетного кредита охватываются

все отношения, связанные с предоставлением средств из бюджета на возвратной и возмездной (платной) основах. В некоторых случаях бюджетный кредит может выступать как продолжение целевого иностранного кредита, когда средства от иностранного кредитора перераспределяются дальше в рамках национальной бюджетной системы. Бюджетные кредиты за счет средств полученного целевого иностранного кредита могут передаваться Российской Федерацией субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам в соответствии с программой государственных внешних заимствований.

Существуют также бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов, которые предоставляются Российской Федерацией субъектам РФ или муниципальным образованиям за счет особенного источника – остатка средств на едином счете федерального бюджета и в пределах двенадцатой части доходов бюджета субъекта РФ или местного бюджета на соответствующий год. Данный кредит выступает как один из инструментов управления остатком на едином счете бюджета и одновременно как форма финансовой помощи другим бюджетам бюджетной системы.

Бюджетные кредиты иностранным государствам и иностранным юридическим лицам также имеют две разновидности:

Бюджетные кредиты предоставляются на основании гражданско-правового договора. В то же время предоставление бюджетных кредитов связано с рядом обязательных условий, установленных бюджетным законодательством:

К отношениям по предоставлению бюджетных кредитов применимы нормы гл. 42 ГК РФ «Заем и кредит», в особенности связанные с целевым займом, согласно которым заемщик обязан обеспечить возможность осуществления займодавцем контроля за целевым использованием суммы займа. Кроме того, к бюджетным кредитам применяются нормы ГК РФ, связанные со списанием денежных средств без распоряжения клиента, которое допускается ГК РФ в установленных законом случаях. Таким случаем может быть невозврат бюджетного кредита и процентов по нему.

Нормы, регулирующие правоотношения по предоставлению и использованию бюджетных кредитов, расположены в БК РФ в главе, посвященной дефициту бюджета и источникам его финансирования. Таким образом, для публично-правового образования, предоставившего кредит, бюджетные кредиты учитываются в составе источников финансирования дефицита бюджета. Публично-правовое образование, получившее бюджетный кредит, включает его в состав долговых обязательств, т. е. невозвращенный бюджетный кредит является частью государственного или муниципального долга.

Бюджетный кредит предоставляется в пределах сумм, установленных законами (решениями) о бюджете, на срок не более пяти лет – для субъектов РФ и не более трех лет – для муниципальных образований.

Цели, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов также устанавливаются ежегодными законами (решениями) о бюджете. Например, такими целями могут быть частичное покрытие дефицитов бюджетов; покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов; мероприятия, связанные с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий.

Способами обеспечения возврата бюджетного кредита и процентов по нему могут быть:

При нарушении сроков возврата и (или) использовании не по целевому назначению бюджетного кредита задолженность может не только взыскиваться за счет предоставленного обеспечения, но также удерживаться из доходов, подлежащих зачислению в бюджеты, или средств, предусмотренных для перечисления в бюджеты. Кроме того, для взыскания кредитов установлен повышенный срок исковой давности – пять лет.

Государственные и муниципальные гарантии

Государственная (муниципальная) гарантия (далее – гарантия) представляет собой долговое обязательство, согласно которому публично-правовое образование, выступающее гарантом, обязуется при наступлении гарантийного случая уплатить бенефициару по его письменному требованию определенную денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета.

Гарантия может рассматриваться и как особый способ обеспечения бюджетного или коммерческого кредита.

Предоставление государственных или муниципальных гарантий не связано с перечислением бюджетных средств, денежные средства выплачиваются лишь при наступлении гарантийного случая. На данном основании расходы на покрытие государственных (муниципальных) гарантий в бюджете не планируются. Можно утверждать, что исполнение публично-правовым образованием своих гарантийных обязательств является редким случаем. Таким образом, отнесение государственных гарантий в состав государственного долга вместе с реальными долговыми обязательствами – вопрос дискуссионный.

В то же время бюджетное законодательство устанавливает, что общая сумма выданных гарантий включается в состав государственного или муниципального долга с момента выдачи гарантии, а не с момента наступления гарантийного случая. Законом о бюджете должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования на возможное исполнение выданных государственных гарантий, т. е. резервируется сумма погашения долгового обязательства. Средства, полученные в случае реализации регрессного требования, а также в счет исполнения обязательств, права требования по которым перешли от бенефициара к гаранту, отражаются уже как возврат бюджетных кредитов.

В отличие от бюджетного кредита, предоставление государственных и муниципальных гарантий регулируется в первую очередь бюджетным законодательством. Нормы гражданского законодательства, связанные с обеспечением исполнения обязательств, в частности, с предоставлением банковских гарантий, к государственным и муниципальным гарантиям не применяются. В научной литературе существует мнение, что в государственных и муниципальных гарантиях находит свое отражение одновременно и частное и публичное начало.

Это можно проиллюстрировать содержанием постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», в котором разъясняется, что государственная (муниципальная) гарантия не является поименованным в гл. 23 «Обеспечение исполнения обязательств» ГК РФ способом обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств. К правоотношениям по предоставлению государственных и муниципальных гарантий подлежат применению нормы ГК РФ, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, и нормы соответствующих статей БК РФ. Законодательство о рынке ценных бумаг и законодательство о банкротстве также определяют, что государственная или муниципальная гарантия является самостоятельным способом обеспечения обязательств.

Государственные и муниципальные гарантии могут быть следующих видов:

Гарантия предоставляется в письменной форме и должна содержать следующие положения:

Как и при предоставлении бюджетных кредитов, предоставление государственных и муниципальных гарантий связано с соблюдением ряда условий, в числе которых:

Проведение анализа финансового состояния принципала не является обязательным в двух случаях:

Для условия предоставления обеспечения по удовлетворению регрессного требования к принципалу также установлены исключения в связи с исполнением обязательства. Обеспечение не требуется в случаях:

Известно еще одно условие предоставления гарантии – проведение конкурсного отбора среди претендентов на получение гарантии. Однако практика конкурсного отбора показала его нецелесообразность, в связи с чем он не проводится. На региональном уровне вместо конкурсного отбора практикуется оценка (экспертиза) гарантируемого проекта.

Компетенция правового регулирования государственных и муниципальных гарантий распределена следующим образом: определение общего порядка и принципов предоставления гарантий по всем бюджетам осуществляется Российской Федерацией, а предоставление гарантий относится к компетенции того публично-правового образования, в обязательствах которого они учитываются; право предоставления государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. Предоставление субъектами РФ и муниципальными образованиями гарантий в иностранной валюте не допускается (исключения установлены законом) (схема 5.10).

Иные долговые обязательства

Примером иных долговых обязательств, ранее отнесенных на государственный внутренний долг, главным образом являются долговые обязательства советского периода. В частности, таковыми могут быть:

Кроме того, в соответствии с Договором от 4 декабря 1991 г. «О правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР» Российская Федерация унаследовала также советские внешние долговые обязательства.

Внутренние долговые обязательства СССР ведут свое начало от займов в период Великой Отечественной войны, когда они сыграли свою роль в покрытии расходов на оборону. Займы были продолжены и далее, в целях осуществления послевоенных строек. Постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 19 апреля 1957 г. «О государственных займах, размещаемых по подписке среди трудящихся Советского Союза» было предусмотрено прекращение выпуска займов начиная с 1958 г. и сделана отсрочка погашения ранее выпущенных займов сроком на 20 лет. Выплаты производились лишь по 3 %-ному внутреннему выигрышному займу 1948 г. и государственному займу развития народного хозяйства 1957 г. (выплаты по этим займам были предусмотрены еще законами о федеральном бюджете на 1995 и 1996 гг.).

В 1982 г. был выпущен государственный 3 %-ный внутренний выигрышный свободно обращающийся заем. Выкуп облигаций Государственного выигрышного займа 1982 г. и их обмен на облигации Российского внутреннего выигрышного займа 1992 г. производился учреждениями Сбербанка России с 1 октября 1992 г. по 1 октября 1993 г. из расчета 160 руб. на 100 руб. номинала облигаций.

10 августа 1995 г. Правительство Российской Федерации на основании Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» разрешило Минфину России выпустить в 1995–1998 гг. государственный сберегательный заем. Облигации государственного сберегательного займа выпускались в документарной форме на предъявителя.

Отдельно следует остановиться на казначейских налоговых освобождениях и казначейских обязательствах. Данные обязательства имели своей целью ликвидацию сложившейся системы неплатежей в период с 1992 г., но в действительности только усугубили ситуацию.

Согласно Временному порядку проведения зачета задолженности федерального бюджета по казначейским налоговым освобождениямказначейское налоговое освобождение имело в номинале сумму, необходимую для погашения части задолженности федерального бюджета перед предприятиями и организациями (по поставленным товарам, работам, услугам). Казначейское налоговое освобождение принималось в счет погашения задолженности организации по уплате налогов. Казначейские налоговые освобождения являлись именными и передаче не подлежали.

В соответствии с Положением о порядке размещения, обращения и погашения Казначейских обязательств Казначейские обязательства являлись государственными ценными бумагами, имели срок погашения, по ним выплачивался купонный доход. Казначейские обязательства могли обмениваться на налоговые освобождения.

Фактически обращение казначейских налоговых освобождений (КНО) отменяло бюджетный процесс, выступало в качестве его альтернативы. Налоги, которые должны были платиться в денежной форме, в доход бюджета не поступали, исполнения бюджета по доходам не происходило. Отменялось также и исполнение бюджета по расходам: вместо финансирования на оплату контрактов выдавались указанные бумаги. Экспертами КНО были поименованы денежными суррогатами.

В разные годы в состав иных обязательств по государственному долгу включались также:

Управление и обслуживание государственного и муниципального долга

Понятие управления государственным и муниципальным долгом охватывает «бюджетные, учетные, организационные и иные процедуры, направленные на эффективное регулирование публичного долга и снижение влияния долговой нагрузки на экономику государства». Управление государственным и муниципальным долгом представляет собой деятельность уполномоченных органов публичной власти, которая выражается в мероприятиях по выдаче и погашению займов, иных долговых обязательств, эмиссии и выплатам по государственным и муниципальным ценным бумагам, разработке и принятию порядка размещения и по размещению долговых обязательств, по планированию и прогнозированию в данной области, иных мероприятиях.

В самом широком смысле управление государственным долгом можно рассматривать как целостную систему мер воздействия на состояние государственного долга.

Полномочия по управлению государственным долгом Российской Федерации закреплены за Правительством Российской Федерации в лице Минфина России, по управлению государственным долгом субъектов РФ – за высшим исполнительным органом либо финансовым органом, по управлению муниципальным долгом – за исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления (схема 5.12).

Управление государственным долгом (как и публичным кредитом в целом) осуществляется с соблюдением условий законности, эффективности, надежности, результативности, публичности и обоснованности решений (схема 5.13). Система управления государственным долгом складывается из:

Параметры государственного и муниципального долга в соответствии с бюджетным законодательством проходят ежегодное утверждение. В числе этих параметров:

Методами по управлению государственным долгом являются:

Применение перечисленных методов управления, как правило, обусловлено невозможностью своевременно и в полном объеме исполнить принятые на себя публично-правовым образованием долговые обязательства.

Обслуживание государственного и муниципального долга заключается в выплате установленных процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам, иных выплатах, вытекающих из долговых обязательств. Обслуживание долга, в отличие от погашения основного долга, относится к расходам бюджета и ежегодно предусматривается в составе бюджетных ассигнований, выделяемых, как правило, финансовому органу. Возникновение и изменение непосредственно долговых обязательств связано с источниками финансирования дефицита бюджета (схема 5.14).

В случае значительного объема государственного долга его обслуживание может перейти в категорию одного из основных расходов государства, что характерно, например, для Канады. Нужно, однако, заметить, что в состав государственного долга Канады, в отличие от иных государств, включены пенсионные, страховые и кредитные обязательства, счета поручительства.

Схема 5.1.