Что такое правовой мониторинг
Статья 8. Понятие правового мониторинга
Информация об изменениях:
Законом Алтайского края от 5 октября 2012 г. N 68-ЗС наименование статьи 8 главы 2 настоящего Закона изложено в новой редакции, вступающей в силу со дня официального опубликования названного Закона
Статья 8. Понятие правового мониторинга
Информация об изменениях:
Законом Алтайского края от 5 октября 2012 г. N 68-ЗС часть 1 статьи 8 главы 2 настоящего Закона изложена в новой редакции, вступающей в силу со дня официального опубликования названного Закона
1) мониторинг нормативных правовых актов;
2) мониторинг правоприменения.
Информация об изменениях:
Законом Алтайского края от 5 октября 2012 г. N 68-ЗС статья 8 главы 2 настоящего Закона дополнена частью 1-1, вступающей в силу со дня официального опубликования названного Закона
1-1. Основной целью осуществления правового мониторинга является совершенствование правовой системы.
Информация об изменениях:
Законом Алтайского края от 5 октября 2012 г. N 68-ЗС в часть 2 статьи 8 главы 2 настоящего Закона внесены изменения, вступающие в силу со дня официального опубликования названного Закона
2. Основными задачами правового мониторинга являются:
Информация об изменениях:
Законом Алтайского края от 5 октября 2012 г. N 68-ЗС в пункт 1 части 2 статьи 8 главы 2 настоящего Закона внесены изменения, вступающие в силу со дня официального опубликования названного Закона
1) получение информации о тенденциях и направлениях развития системы нормативных правовых актов;
2) определение проблем, требующих правового разрешения со стороны органов государственной власти;
3) выявление общественных отношений, подлежащих правовому регулированию;
4) определение методов правового регулирования;
5) использование в правотворческой деятельности специальных прогнозов в экономике, политике, экологии и иных сферах;
6) установление наиболее целесообразной очередности подготовки проектов нормативных правовых актов;
Информация об изменениях:
Законом Алтайского края от 5 октября 2012 г. N 68-ЗС пункт 7 части 2 статьи 8 главы 2 настоящего Закона изложен в новой редакции, вступающей в силу со дня официального опубликования названного Закона
7) оценка эффективности исполнения нормативных правовых актов.
Информация об изменениях:
Законом Алтайского края от 5 октября 2012 г. N 68-ЗС в пункт 8 части 2 статьи 8 главы 2 настоящего Закона внесены изменения, вступающие в силу со дня официального опубликования названного Закона
8) выявление в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации, и их последующее устранение.
Информация об изменениях:
Законом Алтайского края от 5 октября 2012 г. N 68-ЗС часть 2 статьи 8 главы 2 настоящего Закона дополнена пунктом 9, вступающим в силу со дня официального опубликования названного Закона
9) выявление и устранение противоречий, пробелов, недействующих норм, дублирования, иных недостатков правового регулирования.
Информация об изменениях:
Законом Алтайского края от 5 октября 2012 г. N 68-ЗС в части 3 статьи 8 главы 2 настоящего Закона внесены изменения, вступающие в силу со дня официального опубликования названного Закона
3. Результаты правового мониторинга составляют основу правотворческой деятельности.
Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Правовой мониторинг
К основным целямправового мониторинга относятся:
1. оценка эффективности функционирования правовой системы;
2. систематизация действующего законодательства;
3. создание постоянно действующей системы обратной связи между субъектом нормотворческой деятельности и правоприменителем;
4. подготовка предложений по совершенствованию законодательства.
Конечной цельюправового мониторинга является создание эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов (нормативных правовых актов), отражающего общественные потребности на следующих стадиях:
· правотворческой деятельности по законодательному обеспечению государственной политики;
В качествеобъектовправового мониторинга могут выступать: нормативный правовой акт или его структурная часть; отдельные статьи нормативного правового акта; комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений; а также отношения, связанные с реализацией нормативных правовых актов.
Методологияправового мониторинга представляет собой совокупность способов, методов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельность субъектов мониторинга по осуществлению инвентаризации, прогноза, по оценке эффективности и действенности нормативных правовых актов и правоприменительной практики.
Важнейшими методами правового мониторинга являются наблюдение, анализ, синтез и оценка полученных сведений.
Этапы проведения правового мониторинга:
· определение и конкретизация цели мониторинга, выбор его вида. В зависимости от цели и вида мониторинга корректируется методология его проведения.
Определение объекта мониторинга с учетом конкретизации его цели.
На этой стадии необходимо собрать весь нормативный массив, касающийся выбранного объекта правового мониторинга, включая подзаконные и ведомственные акты, а также региональные нормативные правовые акты. Важное значение имеет информация о правоприменительной практике в сфере, которая определена в качестве объекта мониторинга, а также социологическая информация, основывающаяся на результатах социологических исследований и иллюстрирующая общественное мнение и уровень правового сознания;
· определение круга субъектов мониторинга, их полномочий и ответственности по проведению мониторинга; определение круга должностных лиц, ответственных за его проведение;
· разработка программы и плана проведения мониторинга;
· непосредственные мониторинговые наблюдения, их анализ и оценка;
· итог мониторинга включает в себя подготовку документа (правового заключения) по результатам его проведения.
Два основных критерияправового мониторинга –
1. обеспечение удовлетворения с помощью права общественных потребностей, социальных интересов, прав и законных интересов граждан
2. обеспечение собственно юридического качества действия правовых принципов и норм.
В роли субъектовправового мониторинга могут выступать конституционные субъекты:
— Правительство РФ и органы исполнительной власти РФ;
— Федеральное Собрание Российской Федерации;
— Органы судебной власти РФ;
— Органы Прокуратуры РФ;
— Органы государственной власти субъектов РФ;
— Органы местного самоуправления;
— экспертные советы при высших органах государственной власти;
— научные организации и объединения;
— правозащитные и экологические организации;
9 Осуществление надзора за исполнением саморегулируемыми организациями оценщиков требований Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»
Государственная функция «Надзор за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков» исполняется Росреестром и его территориальными органами. Контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков осуществляется путем:
— проведения проверок саморегулируемых организаций оценщиков;
— контроля за исполнением саморегулируемыми организациями оценщиков предписаний об устранении нарушений законодательства Российской Федерации, выявленных в ходе проведения проверок саморегулируемых организаций;
— систематического наблюдения за исполнением саморегулируемыми организациями требований Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», Федерального закона от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях».
Проведение проверок саморегулируемых организаций оценщиков и контроль за исполнением саморегулируемыми организациями оценщиков предписаний об устранении нарушений законодательства Российской Федерации
Проведение проверок осуществляется Росреестром.
Проверки могут быть плановыми и внеплановыми.
Срок проведения проверки (с даты начала проверки и до окончания проверочных мероприятий) не может превышать 20 дней.В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований (например, несвоевременное представление саморегулируемой организацией запрашиваемых документов в установленный срок) по мотивированному предложению должностных лиц Росреестра, проводящих проверку, срок проведения проверки продлевается руководителем Росреестра (лицом, его замещающим) или территориального органа, но не более чем на 10 дней.
Общий срок проведения проверки с учетом продления не может превышать 30 дней.
Плановая проверка деятельности саморегулируемых организаций оценщиков проводится один раз в два года.
Плановая проверка проводится за период деятельности СРО, не подлежавший проверке при проведении предыдущих проверок, но не превышающий трех лет деятельности, непосредственно предшествовавших году проведения проверки (проверяемый период).
Проведение плановых проверок осуществляется в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, утвержденным приказом руководителя Росреестра.
План подлежит согласованию и представлению в органы прокуратуры.
Основанием для включения проверки саморегулируемой организации в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение 2 лет со дня получения некоммерческой организацией статуса СРО или окончания проведения ее последней плановой проверки.
Решение о плановой проверке саморегулируемой организации оценщиков оформляется приказом руководителя Росреестра.
Внеплановая проверка деятельности СРО оценщиков проводится на основании заявлений юридических лиц, физических лиц, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, правоохранительных органов о нарушении саморегулируемой организацией оценщиков либо ее членами Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Основаниями для проведения внеплановой проверки саморегулируемой организации также являются:
· истечение срока исполнения саморегулируемой организацией ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений;
· приказ руководителя Росреестра, изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Минэкономразвития России;
· поступление в отношении саморегулируемой организации в Росреестр обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
· возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
· причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
· нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
По итогам проверки саморегулируемой организации составляется акт проверки.Акт проверки оформляется на бумажном носителе в двух экземплярах.
По итогам проверки филиалов и (или) представительств СРОсоставляется справка о результатах проверки (в одном экземпляре). Справка или ее копия прилагается к акту проверки.
Акт проверки, а также справка о результатах проверки филиалов и (или) представительств подписывается всеми членами комиссии.
Один экземпляр акта проверки (с приложениями к нему) вручается руководителю СРО под расписку об ознакомлении с актом проверки либо направляется в СРО заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, который приобщается к экземпляру акта, оставшемуся в деле Росреестра.
По результатам проверки деятельности саморегулируемой организации при выявлении в деятельности саморегулируемой организации нарушений законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности принимаются следующие меры:
· вынесение предписанияобустранении выявленных нарушений;
· направление в суд заявления об исключении сведений о некоммерческой организации из единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;
· передача материалов по подведомственности, в том числе для решения вопроса о рассмотрении материалов в рамках производства по уголовному делу или делу об административном правонарушении.
Предписание об устранении выявленных нарушений направляется Росреестром в СРО оценщиков в случае выявления в ее деятельности нарушений Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», при этом нарушения не носят неустранимый характер.
Предписание подписывается руководителем Росреестра либо руководителем территориального органа и направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или вручается лично под расписку руководителю саморегулируемой организации в срок не более 3 рабочих дней со дня принятия решения по результатам проверки.
При вынесении предписания саморегулируемой организации оценщиков устанавливается разумный срок устранения выявленных в ходе проверки нарушений законодательства Российской Федерации.
Срок исполнения предписания может быть продлен по мотивированному ходатайству саморегулируемой организации.
Непредставление саморегулируемой организацией в установленные сроки информации об устранении нарушений либо неустранение указанных в предписании нарушений в установленные сроки является основанием для принятия решения о проведении внеплановой проверки или применения мер ответственности, в том числе обращения в суд с заявлением об исключении сведений о некоммерческой организации из единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
Основанием для подачи в арбитражный суд заявления об исключении саморегулируемой организации оценщиков из единого государственного реестра саморегулируемых организаций оценщиков являются:
· выявление нарушения одного из требований, установленных частью третьей статьи 22 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»;
· невыполнение в установленный срок предписания Росреестра об устранении выявленных нарушений.
При наличии основания для привлечения виновных лиц к ответственности должностное лицо принимает меры к передаче материалов в орган государственной власти, к компетенции которого отнесено возбуждение административного производства, либо в правоохранительные органы для решения вопроса о привлечении виновных лиц к уголовной ответственности.
К вопросу о понятии и сущности правового мониторинга
Алексеев А.Н., заместитель главного редактора журнала «Юридический мир».
Ключевые слова: эффективность системы права, правовой мониторинг, правовое регулирование.
Процесс совершенствования российского законодательства должен включать в себя не только разрешение вопросов нормотворчества (принятие новых нормативных правовых актов, корректировку или отмену действующих), но и анализ проблем правоприменения, действия права.
Тихомиров Ю.А. О мониторинге закона // Президентский контроль. 2004. N 8. С. 28.
По вопросу о выборе понятия и определении его содержания, которое наиболее полно отражало бы сущность мониторинговой деятельности в правовой сфере, в последние годы не прекращаются дискуссии.
Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. N 10. С. 13.
Зенков В.Н. Социология права: Учебник / Под ред. В.М. Сырых. 3-е изд. М., 2004. С. 333.
Еще одним существенным недостатком рассматриваемой концепции является тот факт, что ею не охватывается такой важный элемент научной деятельности, завершающий процесс правового мониторинга, как прогнозирование.
В ходе реализации правовых норм непрерывно возникают позитивные и негативные отклонения от правовой модели. Такие отклонения отражают нарушения социальных норм, которые характеризуются массовостью, устойчивостью и распространенностью при сходных социальных условиях.
Хабриева Т.Я. Правовое измерение научного прогресса // Журнал российского права. 2009. N 8.
Однако процесс совершенствования правовой основы развития государства не завершается проведением мониторинговых исследований. В целях определения динамики форм правового регулирования и их соотношения с внеправовыми регуляторами необходимо использовать научный инструментарий юридического прогнозирования.
Тихомиров Ю.А. Циклы правового развития // Журнал российского права. 2008. N 10.
Радченко В.И., Иванюк О.А., Плюгина И.В., Цирин А.М., Чернобель Г.Т. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. N 8.
См., например: Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация правового мониторинга в субъекте Российской Федерации: рекомендации по совершенствованию (на примере города Москвы) // Журнал российского права. 2009. N 1.
Об основных понятиях, используемых Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 08.06.2009 N 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе», см. далее по тексту.
Данные позиции представляются не вполне корректными, так как мониторинг действия законодательства (правовой мониторинг) по своей природе является научно-исследовательской деятельностью, призванной выявить проблемы и недостатки правового регулирования, обеспечить уполномоченные органы информацией о необходимости совершенствования последнего. Сущность правового мониторинга состоит не в контроле над системой законодательных актов, а в «анализе законодательства во взаимосвязи с правоприменительной практикой» на предмет выявления тенденций и проблем его реализации. Эта деятельность не может входить в контрольную функцию государства в качестве составной части или метода. Мониторинг лишь обеспечивает информацией о протекании правового цикла, на основе анализа которой могут приниматься управленческие решения, но не подменяет собой контроль как отдельную функцию органов государственной власти. Представляется, что деятельность по проведению правового мониторинга целесообразно рассматривать в качестве дополнительной (и самостоятельной при этом) функции органов власти и управления.
Межрегиональный практический семинар «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах РФ: опыт и пути совершенствования». М.: Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Московская городская Дума, 2005. С. 24.
См.: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 08.06.2009 N 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе» // Ведомости Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа. 2009. N 4.
Упомянутый Закон не закрепил определения понятия «правовое пространство», что является существенным упущением. Тем не менее исходя из предусмотренного им объекта мониторинга правового пространства следует, что оценке, анализу и прогнозу в ходе указанной деятельности подлежат состояние и реализация положений нормативных правовых актов автономного округа, правоприменительных актов органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления в автономном округе, судебных органов.
Однако, очевидно, что на территории субъекта Российской Федерации действуют и находят отражение в правоприменительной практике правовые нормы не только регионального, но и федерального уровня. Таким образом, закрепленное законом определение сужает сферу проводимого в субъекте РФ мониторинга исключительно региональной составляющей правового регулирования общественных отношений.
Кроме того, следует отметить, что упомянутый Закон от 08.06.2009 N 37-ЗАО оперирует также дополнительными терминами:
По всей видимости, указанные виды мониторинга выделены исходя из объектов исследования. При этом мониторинг нормативных правовых актов, правового поля и правоприменительной практики включен региональным законодателем в состав мониторинга в сфере правового регулирования общественных отношений как подвиды. Однако такое разнообразие употребляемых в законе понятий и определений, характеризующих мониторинговую деятельность одних и тех же субъектов, не вносит ясности в концепцию мониторинга.
Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Указ. соч. С. 23.
Закон Липецкой области от 05.12.2008 N 213-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области» // Липецкая газета. N 241. 16.12.2008.
См.: Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 23.10.2008 N 1252-IV «О принятии Положения о мониторинге законов Нижегородской области» // Нижегородские новости. N 41 (4173). 07.03.2009.
Кравченко Л.А. Мониторинг правового поля РФ: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 5. С. 2.
В юридической науке существуют различные подходы к определению понятия мониторинга в правовой сфере. Исследователями предложены термины «правовой мониторинг», «мониторинг закона», «мониторинг правового пространства», «мониторинг нормативных актов», «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», «мониторинг правового поля» и другие.
При всем многообразии терминов в целом сущность такого мониторинга видится учеными и практиками в целом одинаково: оценка качества нормативно- правовой основы регулирования общественных отношений и ее практической реализации в ходе правоприменительной деятельности с целью установления соотношения заложенных целей правового регулирования и достигнутых результатов.
Оптимальным представляется использование термина «правовой мониторинг», так как данная формулировка не ограничивает пределы мониторинговой деятельности по объекту (закон, нормативный акт, правоприменительная практика), не используя при этом абстрактные понятия (правовое пространство, правовое поле).
Прилагательное «правовой» в данном случае акцентирует внимание на сфере осуществления мониторинга, его «специализации» (в отличие от финансового, экологического и иных видов).
Исходя из сказанного, представляется возможным определить правовой мониторинг как методически обоснованную комплексную систематическую деятельность уполномоченных субъектов по наблюдению, анализу, оценке качества правовых норм и практики их применения на предмет достижения заложенных в них целей и планируемых результатов правового регулирования общественных отношений, а также по прогнозированию путей совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности.
Понятие и виды мониторинга правоприменения
Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно требуют упорядочения всего комплекса действующих нормативных актов.
Посредством правового мониторинга определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия как между нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательством. Следовательно, мониторинг должен способствовать разработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и, в конечном счете, обеспечивать внутреннюю согласованность правовой системы в целом.
Мониторинг правоприменения в отличие от мониторинга законодательства заключается в проведении анализа законодательства непосредственно во взаимосвязи с правоприменительной практикой (т.е. с учетом мнения органов государственной власти, судов, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка, Общественной палаты Российской Федерации, а также институтов гражданского общества, научных, общественных организаций, средств массовой информации).
В частности, вопросы организации мониторинга правоприменения урегулированы следующими правовыми актами:
Мониторинг правоприменения в Российской Федерации – определяется как комплексная и плановая деятельность, осуществляемая федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):
Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694 утверждена методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, которой установлены правила и определены показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с данным актом проводятся следующие виды мониторинга правоприменения:
Вышеназванный Указ Президента Российской Федерации № 657 помимо указанных случаев также предоставляет органам государственной власти субъектов Российской Федерации право осуществлять мониторинги по собственной инициативе.
В соответствии с Указом № 657 координирующая функция по осуществлению правового мониторинга федеральными органами исполнительной власти и его методическому обеспечению возложена на Министерство юстиции Российской Федерации.