Что такое перекрестное субсидирование
У правительства нет денег на отмену перекрестного субсидирования в энергетике
Минэкономразвития отказалось от идеи ликвидировать перекрестное субсидирование в электроэнергетике за счет бюджета. Для этого понадобилось бы 402 млрд руб. ежегодно. Министр Максим Орешкин сказал, что сейчас для этого нет источников.
«Есть проблема, связанная с перекрестным субсидированием, ее как-то надо решать. Это то, к чему нужно стремиться, а дальше – надо искать источники, за счет чего этого делать. Источников нет», – сказал Орешкин (цитата по «РИА Новости»).
17 июля министерство опубликовало на regulation.gov.ru проект указа президента о ликвидации перекрестного субсидирования в электроэнергетике. Министерство предложило начиная с 2020 г. учитывать в федеральном бюджете расходы на субсидирование тарифов на электроэнергию для населения, выравнивание тарифов на Дальнем Востоке и в Калининградской области, строительство мусоросжигающих заводов и новых ТЭС с экспериментальными газовыми турбинами. Предложение министерства с энтузиазмом приняли крупные промышленные предприятия, которые сейчас вынуждены финансировать эти проекты через многочисленные надбавки к цене на мощность и сетевые тарифы.
Однако уже на следующий день проект указа был удален, первым на это обратил внимание «Коммерсантъ». Газета отмечает, что такое случается редко: обычно даже конфликтный и противоречивый проект проходит общественное обсуждение и его судьба решается в ходе дальнейших обсуждений между ведомствами.
Причиной удаления проекта источник «Коммерсанта» называет отрицательное отношение к идее первого вице-премьера, министра финансов Антона Силуанова. Представители Минфина, Минэнерго и Минэкономразвития отказались от комментариев.
Накануне представитель Минэкономразвития говорил, что проект указа находится на начальной стадии разработки и должен пройти общественное обсуждение. А также, что в министерстве обсуждается несколько способов решить проблему перекрестного субсидирования, в том числе через снижение издержек энергетических компаний и компенсацию социальной нагрузки из бюджета.
Перекрестное субсидирование – это социальные обязательства, которые государство переложило на промышленность, рассуждает директор Фонда энергетического развития Сергей Пикин. Этот механизм необходимо ликвидировать, однако сделать это за счет населения, подняв тарифы, государство не может, считает он: «Если у нас социальное государство, оно и должно нести эту нагрузку. Но, я думаю, что проект затормозили на уровне первого вице-премьера Антона Силуанова. Минфин не мог согласовать дополнительные расходы на 402 млрд руб.».
Хотите скрыть рекламу? Оформите подписку и читайте, не отвлекаясь
Наши проекты
Контакты
Рассылки «Ведомостей» — получайте главные деловые новости на почту
Ведомости в Facebook
Ведомости в Twitter
Ведомости в Telegram
Ведомости в Instagram
Ведомости в Flipboard
Решение Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) от 27 ноября 2020 г. ЭЛ № ФС 77-79546
Учредитель: АО «Бизнес Ньюс Медиа»
И.о. главного редактора: Казьмина Ирина Сергеевна
Рекламно-информационное приложение к газете «Ведомости». Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) за номером ПИ № ФС 77 – 77720 от 17 января 2020 г.
Любое использование материалов допускается только при соблюдении правил перепечатки и при наличии гиперссылки на vedomosti.ru
Новости, аналитика, прогнозы и другие материалы, представленные на данном сайте, не являются офертой или рекомендацией к покупке или продаже каких-либо активов.
Сайт использует IP адреса, cookie и данные геолокации Пользователей сайта, условия использования содержатся в Политике по защите персональных данных
Все права защищены © АО Бизнес Ньюс Медиа, 1999—2021
Любое использование материалов допускается только при соблюдении правил перепечатки и при наличии гиперссылки на vedomosti.ru
Новости, аналитика, прогнозы и другие материалы, представленные на данном сайте, не являются офертой или рекомендацией к покупке или продаже каких-либо активов.
Все права защищены © АО Бизнес Ньюс Медиа, 1999—2021
Решение Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) от 27 ноября 2020 г. ЭЛ № ФС 77-79546
Учредитель: АО «Бизнес Ньюс Медиа»
И.о. главного редактора: Казьмина Ирина Сергеевна
Рекламно-информационное приложение к газете «Ведомости». Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) за номером ПИ № ФС 77 – 77720 от 17 января 2020 г.
Сайт использует IP адреса, cookie и данные геолокации Пользователей сайта, условия использования содержатся в Политике по защите персональных данных
«Энергетики стали заложниками собственной эффективности»
Тенденция последних лет в российской электроэнергетике – переход бизнеса на собственную генерацию. Небольшие электростанции для своих нужд строят и промышленные гиганты, и небольшой бизнес, занимающийся сельским хозяйством, гостиницами или коммерческой недвижимостью. Точные объемы такой генерации оценить сложно, так как единая энергосистема не видит маленькие объекты. По разным оценкам, на собственную генерацию может приходиться от 10 до 23 ГВт при общей мощности российской энергосистемы 246 ГВт.
Уходить на собственную генерацию бизнес вынуждает сама система. Централизованное энергоснабжение оказывается дорогим, в цену включаются не только стоимость используемой электроэнергии и мощности, но и различные надбавки – на строительство новых мощностей, развитие региональных энергетик и компенсацию заниженной цены для населения. Сейчас уже в 51 из 61 региона оптового рынка электроэнергии и мощности (ОРЭМ) потребителям выгоднее строить собственную генерацию, подсчитал «Совет рынка». И желающих реализовать проект за счет рынка меньше не становится.
От некоторых нерыночных надбавок нужно избавляться, а льготы предоставлять более избирательно, считает председатель правления «Совета рынка» Максим Быстров. Систему ждет перезагрузка.
– Год был неплохой. Мы провели два отбора по программе модернизации, на 2022–2024 и 2025 гг. Конкуренция была высокая, САРЕХ (капитальные затраты) серьезно снизился, в итоге проекты обойдутся рынку дешевле, чем прогнозировалось. Это лишний раз показывает, что если и применять какие-то механизмы сбора денег с рынка, то участие в них должно быть конкурентным.
Кроме того, появились агрегаторы спроса. Согласно новому законодательству розничные потребители, снижая потребление, могут через компании-агрегаторы сглаживать пики и влиять на цены оптового рынка. Пока этот процесс идет тяжело, мы еще не научились делать так, чтобы агрегаторы вместе с оптовыми покупателями сильно влияли на цену. Но мы, собственно, первый год и рассматривали как пилотный.
Важная инициатива по цифровизации учета. Не знаю, как дальше она будет реализовываться в связи с эпидемией коронавируса, но это очень важная задача для функционирования рынка, потому что он базируется на данных по учету и в идеале мы должны стремиться к тому, чтобы эти данные собирались и передавались автоматически.
Еще ощущалось большое давление со стороны некоторых регионов, стремящихся попасть в систему регулируемых договоров, – в частности, со стороны Забайкальского края. Нам удалось совместно с Минэнерго, Федеральной антимонопольной службой (ФАС), профильным комитетом Госдумы, потребителями и генераторами убедить правительство не делать этого, а предложить зафиксировать законодательно список регионов на регулируемых договорах, запретить его расширение и дальше попытаться выработать процедуру, как мы будем выводить регионы из списка.
«Правильно – ввести адресные субсидии, а не поблажки всем»
– Действительно, мы вышли на рекордную оплату на ОРЭМе, больше 100%. Это на 0,6% выше, чем в 2018 г. Кому-то может показаться, что это небольшая цифра. Но в деньгах, учитывая, что стоимость товарной продукции на оптовом рынке составляет около 2 трлн руб., это много. Отчасти нам помогло, что некоторые крупные неплательщики были лишены статуса [гарантирующих поставщиков], на их место пришли другие компании, которые погасили задолженность. Также лучше стали рассчитываться предприятия Минобороны, что позволило гарантирующим поставщикам повысить уровень расчетов на оптовом рынке.
– Из пяти месяцев 2020 г. только два кризисных – апрель и май, и делать выводы пока рано. В принципе, в начале года финансовая дисциплина всегда хуже, но в середине и в конце года мы нагоняем. Это происходит каждый год. После принятия пресловутого постановления № 424 (правительства России от 2.04.2020 «Об особенностях предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов». – «Ведомости»), которое снизило платежную мотивацию для неплательщиков и позволило не отключать их [за неплатежи], все рисовали апокалиптические картины.
Опасались двух вещей: снижения спроса и снижения оплаты за энергоресурсы. Давайте разберем.
Спрос в начале года действительно снижался, но этот год, как все могли заметить, довольно теплый. Конечно, повлияли и карантинные месяцы. При этом изменение по федеральным округам было неравномерным. Однако совокупно по обеим ценовым зонам, по данным оптового рынка, объем потребления электроэнергии за пять месяцев 2020 г. уменьшился на 3,3% по сравнению с тем же периодом 2019 г. Никакого драматического снижения не произошло. Посмотрим, что сейчас будет происходить в июне – июле. Надеюсь, что спрос восстановится.
Что с платежами? На оптовом рынке ничего экстраординарного не произошло. По сравнению с прошлым годом (который не был кризисным) цифры не сильно отличаются, т. е. ситуация более-менее нормальная. Розница в целом также показала неплохие результаты – на уровне прошлого года. При этом мы наблюдаем снижение уровня расчетов по отдельным категориям потребителей – это население, управляющие компании и сфера ЖКХ (теплоснабжающие компании, водоканалы), которые просели на 15%. Но опять же, на мой взгляд, нет необходимости нагнетать. Мы считаем, что, если ситуация с коронавирусом купируется, мы выйдем на нормальный уровень потребления, мы 2020 г. пройдем не хуже, чем 2019-й. Главное – не навредить необдуманными шагами. Правильно было бы ввести какие-то адресные субсидии или послабления тем, кто в них действительно нуждается, а делать поблажки всем, как это предусмотрено в 424-м постановлении, – это не очень хороший сигнал для потребителей.
Максим Быстров
– Мы понимаем, что проблемы, которые формируются на рознице, рано или поздно будут транслироваться на опт. К нам обращались многие гарантирующие поставщики, которые говорили: дайте нам тоже какие-то послабления по оплате на опт, потому что мы сталкиваемся с неплатежами на рознице. У нас было два заседания набсовета по этой теме. В итоге приняли некоторые поддерживающие меры. Кроме того, дали генераторам возможность сдвинуть сроки окончания ремонтов, которые были начаты в карантинный период. Это точечные и ограниченные по времени меры, которые затронут небольшое количество участников.
«Честность – лучшая долгосрочная политика»
– Правительство и президент держат на контроле цены на электроэнергию, и при любом росте цен, превышающем прогнозируемые уровни, Минэкономразвития просит нас объяснить, почему так происходит. Мы это делаем. В I квартале 2019 г. цены на РСВ действительно росли темпами, которые мы не прогнозировали, но наш анализ показал, что ничего экстраординарного не было. Модель формирования цены РСВ сложная и связана с несколькими факторами – уровнем спроса и предложения, погодой, ремонтами, водностью. Надо сказать, что уловки со стороны отдельных участников рынка – как производителей, так и потребителей – тоже возможны, но обычно этот фактор либо минимальный, либо отсутствует.
Претензии потребителей тогда, насколько я помню, относились не к цене РСВ, а к одноставочной цене, которая также включает цену мощности. А это значит, что, например, ввод крупного объекта по договорам о предоставлении мощности (ДПМ) сразу поднимает цену мощности и, соответственно, одноставку. В 2019 г. одновременно наложились малая водность, ввод объектов и рост надбавок. В течение года цены снизились и вернулись к прогнозным значениям. Потребители и производители на набсовете обменялись поручениями по анализу поведения друг друга. Что мы и делаем. Это очень здоровый и открытый диалог. На мой взгляд, мы полностью контролируем ситуацию с точки зрения противодействия манипулированию на рынке.
– Если мы замечаем некие ценовые сигналы, которые не можем объяснить обычными факторами, то анализируем соответствующие ценовые заявки, чтобы понять, какие несовершенства есть в договоре о присоединении к оптовому рынку (ДОП) и иной нормативной базе «Совета рынка». Если находим, то оперативно докладываем набсовету и предлагаем внести необходимые правки.
«Совет рынка» и его палаты
Ассоциация «Некоммерческое партнерство Совет рынка по организации эффективной системы оптовой и розничной торговли электрической энергией и мощностью» (ассоциация «НП Совет рынка») образована в 2008 г., выполняет функции регулятора энергорынков.
«Совет рынка» объединяет продавцов и покупателей электроэнергии, инфраструктурные организации и экспертов. В палату продавцов входит 98 компаний, производящих электрическую и тепловую энергию. Это и крупные генерирующие компании – как «Русгидро» или «Росатом», и электростанции, обеспечивающие энергией отдельные города или предприятия, – как Щекинская ГРЭС или Ново-Салаватская ТЭЦ.
В палате покупателей – 253 компании: гарантирующие поставщики, сбытовые компании и крупные потребители. Например, Сибирский химический комбинат, «Мечел-энерго», Богучанский алюминиевый завод, «МТС энерго».
Палата инфраструктурных организаций – четыре организации, обеспечивающие функционирование коммерческой и технологической инфраструктуры оптового рынка электроэнергии и мощности.
Если же мы находим несовершенства в системе регулирования, которая относится к зоне ответственности Минэнерго (постановления правительства, федеральный закон), пишем обращения в Минэнерго, в правительство – с просьбой внести соответствующие изменения. Второе случается значительно реже, потому что в основном тонкие места – именно в нашей системе регулирования. Подключение ФАС – это крайняя мера. Надо сказать, что и генераторы, и потребители понимают, что честность – лучшая долгосрочная политика. Все стараются работать честно. Это не значит, что где-то не появится менеджер, который увидит лазейку в нашем сложном законодательстве. Но это и в других сферах происходит.
«Есть надбавки к плате, которые отрасли ничего не дают»
– Иногда к нам апеллируют: в Европе цены упали, в Канаде упали ниже нуля, там генераторы приплачивают потребителю, чтобы у них электроэнергию забирали. Я не могу говорить за другие рынки, могу сказать только о том, что у нас. У нас во второй ценовой зоне (Сибирь) много гидроресурсов, и зачастую бывает, что ночью или в отдельные часы суток складываются нулевые цены. А в мае и июне у нас были нулевые цены и в первой ценовой зоне, что достаточно редкое явление. Это как раз связано с падением спроса из-за коронавируса. В целом на РСВ бывают суточные падения индекса и до 25%. Потом цена, конечно, так или иначе отыгрывается, но тренд все равно понижающий.
– Плата за мощность лишь на 20% состоит из рыночной части и зависит от спроса, 80% – различные надбавки и «особые» механизмы. Некоторые из них связаны с устойчивым функционированием отрасли и ее развитием. Это ДПМ-1, ДПМ модернизации, ДПМ ГЭС, ДПМ АЭС и в какой-то части ДПМ ВИЭ – т. е. проекты, которые создают мощность. Они нужны. Два из них вообще конкурентны: ДПМ ВИЭ отбирается по наименьшим капитальным затратам, а ДПМ модернизации – по наименьшей одноставочной цене. За счет конкуренции будущие платежи рынка снижаются относительно прогнозируемых. По нашим оценкам, в 2020 г. на такие надбавки придется около 530 млрд руб., в 2035-м – примерно 480 млрд руб.
А есть надбавки, которые отрасли ничего не дают. Например, субсидирование тарифов на Дальнем Востоке или проекты по твердым бытовым отходам. С точки зрения развития рынка электроэнергии и развития генерации это никакого отношения к нам не имеет. От этих надбавок мы и хотим избавиться. На них в 2020 г. придется около 38 млрд руб., в 2035 г. – около 84 млрд руб. По идее, надо бы перекинуть эти затраты на федеральный бюджет. Минфин, кстати, против. Говорят, что это приведет к росту бюджетных расходов. Замечательный ответ! Да, приведет. Ну, собственно, на проекты, которые важны не конкретной отрасли, а важны в целом для страны, и нужно тратить бюджетные деньги.
– Если мы ставим перед собой задачу субсидировать тариф в условно Магадане, то либо это делаем мы (за счет потребителей), либо государство. Другой путь – развивать там дешевую генерацию. Она сейчас почему дорогая? Потому что там стоят дизель-генераторы, там отдаленные поселки, северный завоз, навигация короткая и т. д. Но можно сделать так: сейчас цена там условно составляет 45 руб. за 1 кВт ч, мы фиксируем ее на уровне 35 руб. сроком на 15 лет и зовем инвесторов. Приходите, привозите ветровые установки, солнечные панели, комбинируйте с дизелями – вот вам тариф, который ниже сегодняшнего, и на какой-то период времени он гарантирован. Если устраивает – заходите. Если нет – скажите, почему, а мы все посчитаем, пересмотрим условия. Это в любом случае надо делать. Мы давно это предлагали, вроде даже правительство нас услышало.
Второй пример надбавки – мусорные ТЭЦ. Это просто какой-то апофеоз неэффективности! Тут у нас сразу несколько перекресток [перекрестное субсидирование] зашито. Межрегиональная: мы сжигаем московский мусор и заставляем платить все остальные регионы. Да, половину оплачивает Москва, но вторую-то половину берем со всех. И межотраслевая перекрестка: отрасль утилизации отходов мы субсидируем за счет отрасли электроэнергетики. У нас есть целое исследование, которое показало, что в этой идее все неправильно. А уж еще 25 заводов – это надо вообще рынок закрывать.
– Во-первых, у нас ссылаются на опыт Европы, Японии. Но в структуре системы обращения с отходами там сжигание находится на предпоследнем месте, после – только свалки. У нас же сжигание повысили на одну ступень выше, приравняв к переработке. Нигде такого нет. При этом мы сжигаем ценные отходы и получаем золу, отходы более высокого класса опасности. Во-вторых, это дорогой способ утилизации и его стоимость не покрывается. Поэтому им нужны деньги от электроэнергетиков. По предварительным оценкам, строительство 25 новых мусоросжигательных заводов (МСЗ) обойдется энергорынку в 1,2–1,5 трлн руб. Капитальные затраты на 1 кВт установленной мощности у МСЗ в 30 раз выше, чем у отобранных проектов модернизации генерирующего оборудования тепловых электростанций (379 000 руб. против 12 100 руб.). Если 25 заводов будут построены, дополнительный рост цены 1 МВт ч для потребителей оптового рынка составит в среднем порядка 5%, но в регионах реализации проектов он может быть выше.
Было бы справедливо платить МСЗ как обычному участнику рынка – за их мощность на рынке и за электроэнергию на РСВ. Это максимальный уровень поддержки, который мы готовы им оказать. Все остальное, чего им не хватает, они должны либо собрать с предприятий и граждан внутри отрасли обращения с отходами, либо получить субсидию от государства.
Рекомендации круглого стола на тему «Вопросы перекрестного субсидирования в электроэнергетике, его влияние на развитие отрасли и экономику страны, меры по его минимизации»
Рекомендации
«круглого стола» на тему «Вопросы перекрестного субсидирования в электроэнергетике, его влияние на развитие отрасли и экономику страны, меры по его минимизации»
25 мая 2018 г., Малый зал Государственной Думы
Участники «круглого стола»: представители федеральных органов исполнительной власти, депутаты Государственной Думы, представители организаций топливно-энергетического комплекса, научных и общественных организаций, рассмотрев вопросы перекрестного субсидирования в электроэнергетике, его влияние на развитие отрасли и экономику страны, меры по его минимизации, отмечают.
Перекрёстное субсидирование в электроэнергетике – это ценовая дискриминация потребителей, выражающаяся в перераспределении нагрузки по оплате электрической энергии (мощности) между группами потребителей, при которой одни группы потребителей фактически оплачивают часть стоимости электрической энергии (мощности), потреблённой другими потребителями.
Несмотря на длительную (около 30 лет) историю использования механизмов перекрёстного субсидирования в электроэнергетике Российской Федерации, нормативно термин «перекрёстное субсидирование» был введён в положения Федерального закона «Об электроэнергетике» только в 2013 году[1] и затронул только часть существующего в российской электроэнергетике объёма перекрёстного субсидирования, касающуюся установления льготных тарифов на электроэнергию для населения и приравненных к нему категорий потребителей.
Наряду с перекрёстным субсидированием тарифов для населения и приравненных к нему категорий потребителей в российской электроэнергетике практикуется ценовая дискриминация между:
— группами потребителей, подключенными к различным уровнями напряжения электрической сети;
— потребителями электрической и тепловой энергии (завышение цены электрической энергии (мощности) для финансирования расходов на производство тепловой энергии);
— группами потребителей, функционирующими в различных субъектах Российской Федерации (так называемое межтерриториальное перекрёстное субсидирование).
Практика перекрёстного субсидирования в электроэнергетике Российской Федерации возникла в начале 1990-х годов в период экономических реформ как временный элемент социальной защиты и предусматривала оплату промышленными предприятиями части стоимости электрической энергии, поставляемой населению.
Динамика объёмов перекрёстного субсидирования в электроэнергетике, учитывая многообразие её форм и отсутствие полных и прозрачных данных о структуре установленных тарифов, не поддаётся точной статистической оценке.
Согласно расчётам, выполненным в 2005 году фондом «Институт экономики города», размер перекрёстного субсидирования тарифов на электрическую энергию для населения в 2004 году составлял 86,2 млрд руб., размер перекрёстного субсидирования тарифов на электрическую энергию для коммерческих потребителей на низком напряжении по итогам 2004 года составил 9,8 млрд. руб.[6]
Согласно данным ФСТ России, предельная величина перекрёстного субсидирования, учитываемая в ценах (тарифах) на услуги по передаче электрической энергии для потребителей, не относящихся к населению или приравненных к нему категориям потребителей, в 2012 году составляла 229,4 млрд. руб.,[8] что в целом примерно соответствует выполненным ранее расчётам Энергоцентра СКОЛКОВО.
По данным Минэнерго России, представленным в октябре 2017 года в г. Ялте в рамках ежегодного семинара-совещания ФАС России, посвященного вопросам тарифного регулирования, ожидаемый фактический объём перекрёстного субсидирования в электросетевом комплексе составит 368 млрд руб. и к 2022 году, по прогнозу ведомства, может достичь 417 млрд руб. в 2018 г.
Для корректной оценки и выработки эффективных мер по минимизации перекрёстного субсидирования, совокупный объём перекрёстного субсидирования в электроэнергетике целесообразно разделить на перекрёстное субсидирование:
— в тарифах электросетевого комплекса и энергосбытовых организаций (гарантирующих поставщиков),
— в ценах и тарифах оптового рынка электрической энергии (мощности).
Механизмами перекрёстного субсидирования в тарифах электросетевого комплекса и энергосбытовых организаций (гарантирующих поставщиков) являются:
а) договоры аренды «последней мили» (прекратили действие в большинстве регионов 1 июля 2017 года и сохраняют своё действие до 1 июля 2029 года на территориях Республики Бурятия, Забайкальского края, Амурской области и Еврейской автономной области);
б) завышение ставки на содержание сетей в составе тарифа на услуги по передаче электрической энергии на отдельных уровнях напряжения;
в) перераспределение выручки в составе ставки на оплату потерь в тарифе на услуги по передаче электрической энергии (не допускается с 2017 года);
г) завышение цены на покупку электрической энергии у энергосбытовых организаций (гарантирующих поставщиков) для территориальных сетевых организаций в целях компенсации потерь (так называемое перекрёстное субсидирование через сбытовую надбавку ГП).
Механизмами перекрёстного субсидирования в ценах и тарифах оптового рынка электрической энергии (мощности) являются:
а) регулируемые договоры для поставки электрической энергии (мощности) населению и приравненным в нему категориям потребителей;
б) надбавка к цене мощности на оптовом рынке электрической энергии (мощности), которая может устанавливаться как в числовом выражении, так и в виде формул или порядка её определения;
в) договор о предоставлении мощности – в части поддержки развития технологий производства электрической энергии на основе ВИЭ и оплату в цене электроэнергии (мощности) расходов, связанных с утилизацией ТКО;
г) завышение цены электрической энергии (мощности) для финансирования расходов на производство тепловой энергии.
Наиболее известный вид перекрёстного субсидирования – установление фиксированных тарифов на электроэнергию для населения с целью сдерживания расходов на электроэнергию для наиболее уязвимых групп потребителей возникло в 90-х годах прошлого века. В результате занижения тарифов для населения, нагрузка по перекрестному субсидированию перекладывается на остальных потребителей, присоединённых к распределительным сетям.
В советский период тарифы для населения были, наоборот, выше, чем для промышленности. Так в 1982 г. соотношение тарифов для населения к тарифам для прочих потребителей было 3.51. В 1991 г. этот индекс снизился до 1.61, в настоящее время он составляет примерно 0.8. В соответствии с расчетами Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» в настоящее время экономически обоснованным является величина соотношения тарифов для населения к ценам для прочих потребителей 1.3.
В международной практике проблема перекрестного субсидирования актуальна для стран с переходной экономикой (в том числе для бывших республик СССР). Выделяются три основные причины возникновения перекрестного субсидирования в энергетическом секторе:
1) социальные (сглаживание «энергетической бедности», перераспределение национальных ресурсов);
2) экономические (смягчение инфляции, содействие экономическому развитию регионов);
3) простота реализации такой меры социальной поддержки (при высоких постоянных затратах в энергетическом секторе и длительном обороте активов).
Практика применения механизма субсидирования потребителей в странах с переходной экономикой показала, что до 85% экономического эффекта приходится на «небедных» потребителей. В результате, в настоящее время во многих странах наблюдается переход от субсидирования через сниженные тарифы на электроэнергию к адресному субсидированию с целью поддержки бедных слоев населения и эффективного сглаживания «энергетической бедности».
В условиях естественного роста электропотребления населения происходит рост величины перекрестного субсидирования, что в свою очередь приводит к увеличению тарифов на услуги по передаче электроэнергии для потребителей ТСО и формированию некорректных ценовых сигналов, например, создаются стимулы для крупных потребителей строить, брать в аренду, приобретать собственные объекты генерации, что в свою очередь формирует дополнительные проблемы; или все более широкий круг крупных потребителей инвестирует в присоединение к магистральным электрическим сетям. За счет такого «ухода» крупных потребителей на магистральные сети, изменяется экономический баланс в электросетевом комплексе, что отрицательно сказывается на развитии малого и среднего бизнеса, поскольку происходит дополнительное увеличение затрат на содержание распределительной региональной сетевой инфраструктуры, относимых на оставшихся потребителей, что в свою очередь формирует негативные экономические последствия для ТСО. Имеется в виду рост выпадающих доходов ТСО и, как следствие, рост долговой нагрузки перед кредиторами; рост объема «сглаживания» необходимой валовой выручки ТСО, регулирование которых осуществляется с использованием метода доходности инвестированного капитала (RAB-регулирование); сокращение объемов финансирования инвестиционных программ развития ТСО; отсутствие возможности преодолеть тенденцию старения основных производственных фондов распределительного электросетевого комплекса.
Дальнейшее затягивание принятия решения в отношении перекрестного субсидирования, по мнению Минэнерго России, будет являться существенным сдерживающим фактором развития российской энергетики и экономики в целом, в особенности для среднего и малого бизнеса и сельского хозяйства.
По оценкам Энергетического центра СКОЛКОВО, представленным в 2013 году, потеря роста промышленного производства в России от перекрёстного субсидирования в электроэнергетике составляет около 3,6% в год, при этом недополученный ВВП страны, по оценкам экспертов Энергоцентра, оценивался в размере 0,8% или 451,5 млрд. руб. по итогам 2011 года. [10]
Начиная с 2013 года, учитывая негативное влияние перекрёстного субсидирования на развитие отрасли и экономику страны, федеральные органы государственной власти реализовали ряд шагов по минимизации влияния перекрёстного субсидирования.
Указом Президента Российской Федерации от 22.11.2012 №1567 о создании ОАО «Россети» Правительству Российской Федерации было поручено разработать и утвердить стратегию развития электросетевого комплекса РФ, обеспечивающую снижение уровня перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе. Утверждённая позднее Стратегия развития электросетевого комплекса Российской Федерации, [12] действительно, предусматривает снижение к 2022 году величины перекрёстного субсидирования через сетевые тарифы с 220 млрд. рублей в 2012 году до 50 млрд. рублей.
Однако на этом решении активные действия государства по минимизации негативного влияния перекрёстного субсидирования прекратились.
Наряду с отменой механизма аренды «последней мили», Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.07.2014 №750 «О внесении изменений в некоторые акты Правительство Российской Федерации по вопросам снижения величины перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе» было предусмотрено утверждение графика снижения величины перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе. Однако до настоящего времени соответствующий акт Правительства РФ отсутствует, исполнение Постановления Правительства РФ затягивается уже 4 года.
Ещё одним фактором, стимулирующим наращивание объёмов перекрёстного субсидирования и снижающего эффективность функционирования электросетевого комплекса, являются льготы, предоставляемые отдельным категориям потребителей в рамках технологической присоединения (ТП) к электрической сети. Введенное в 2015 году частичное, а затем, с 1 октября 2017 года, полное освобождение от оплаты ТП для энергопринимающих устройств максимальной мощностью не более чем 150 кВт в отсутствие должного контроля и разумных ограничений стимулирует неадекватное реальному спросу развитие низковольтных сетей со слабым приростом выручки от передачи на покрытие затрат по их строительству и содержанию.
По мнению Ассоциации «Совет производителей энергии» в отличие от ситуации с перекрёстным субсидированием в тарифах электросетевого комплекса и энергосбытовых организаций (гарантирующих поставщиков) объем перекрестного субсидирования на оптовом рынке только возрастает, отсутствуют (и даже не обсуждаются) механизмы ликвидации такого перекрестного субсидирования, и более того отсутствуют какие-либо признанные уполномоченными государственными органами расчеты объема такого перекрестного субсидирования.
В логике реформирования электроэнергетического рынка предполагалось, что объем электрической энергии (мощности) по РД будет только снижаться, вплоть до 100% либерализации. Однако объем электрической энергии (мощности) по РД год от года не сокращается, а только увеличивается. Так, в настоящее время помимо населения и приравненных к ним категорий потребителей по РД покупают электроэнергию (мощность) все регионы Северо-Кавказского Федерального округа (кроме Ставропольского края), Республики Тыва, а с 2018 года республики Бурятия и Карелия.
Что касается тарифов РД, то текущие тарифы производителей электроэнергии (мощности) по РД в большинстве случаев не покрывают топливные затраты на производство электроэнергии. Кроме того, текущие тарифы по РД (и без того убыточные) не были индексированы в 2012, 2014, 2015 годах. За период с 2012 по 2017 годы накопленный индекс роста цен на газ составил 43%, как следствие, росла себестоимость производства электроэнергии, однако рост тарифа РД составил всего 19%.
Аналогичная ситуация складывается с тарифом РД на мощность. Вследствие недоиндексированности тарифов текущая величина удельных условно-постоянных расходов поставщиков значительно превышает величину, учитываемую при утверждении тарифов РД. По оценке Ассоциации «Совет производителей энергии» средневзвешенный тариф РФ в 2017 году составил порядка 129 тыс.руб./МВт в мес., в то время как средневзвешенные условно-постоянные затраты станций составили 176 тыс.руб./МВт в мес.
Что касается объема перекрестного субсидирования по РД, то например, субсидирование только Северного Кавказа ежегодно составляет порядка 10 млрд. рублей выручки, недополученной производителями электроэнергии на оптовом рынке.
Платежи за мощность по договорам о предоставлении мощности (ДПМ) на оптовом рынке электроэнергии растут с темпом около 18% в год, к 2020 году суммарный платёж по ДПМ составит порядка 600 млрд. рублей. В ближайшие годы суммарная нагрузка только от межтерриториального и межотраслевого перекрёстного субсидирования через надбавку к цене мощности составит более 232 млрд. рублей в год, включая оплату строительства невостребованных, с точки зрения электроэнергетики, объектов на основе ВИЭ в размере более 144 млрд. рублей, мусоросжигательных заводов в размере не менее 21,5 млрд. рублей и межтерриториального субсидирования тарифов на электроэнергию в размере 60 млрд. рублей (надбавки к цене мощности для субсидирования цен, тарифов и инвестиционных проектов в субъектах РФ Дальневосточного федерального округа, Республиках Бурятия, Карелия, Крым и Калининградской области).
Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов предусмотрена повышенная (на 2% ежегодно) индексация тарифов на электроэнергию для населения в сравнении с ежегодным темпом роста тарифов сетевых компаний для прочих потребителей. Но указанный уровень дифференциации не позволяет существенно снизить объём перекрёстного субсидирования в электросетевом комплексе в ближайшие годы и также затягивает решение задачи ликвидации перекрёстного субсидирования на десятилетия.
По оценкам Минэнерго России, реальная величина перекрестного субсидирования в электроэнергетике оценивается на 2017 год в размере 368 млрд. руб.
Для анализа причин этого роста необходимо рассмотреть некоторые цифры.
В процессе реформирования электроэнергетики в результате установления критериев отнесения к единой национальной (общероссийской) электрической сети (далее – ЕНЭС), крупные промышленные потребители, присоединенные к объектам электросетевого хозяйства 220 кВ и выше, стали потребителями организации по управлению ЕНЭС (ПАО «ФСК ЕЭС»), при этом в тарифах на услуги по передаче электроэнергии по ЕНЭС перекрестное субсидирование отсутствует. Экономически необоснованная разница в стоимости услуг, оказываемых ТСО и организацией по управлению ЕНЭС, сформировавшаяся, в том числе вследствие распределения величины перекрестного субсидирования только на потребителей, присоединенных к ТСО, является объективной предпосылкой ухода потребителей на обслуживание к ПАО «ФСК ЕЭС».
По мнению Минэнерго России, к наиболее эффективным мероприятиям относятся: применение ставки перекрестного субсидирования для потребителей, подключенных на уровне ВН-I, и дополнительный рост тарифов на услуги по передаче электроэнергии сверх параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.
При этом в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», экономический эффект от действия ставки перекрестного субсидирования ежегодно, начиная с 1 июля 2015 года, сокращается на 33% и после 1 июля 2017 года применение данной ставки полностью закончено, за исключением двух регионов: Республики Бурятия и Забайкальского края, по которым действие ставки перекрестного субсидирования закончится 1 июля 2029 года. Кроме того, еще по двум субъектам Российской Федерации – Еврейской автономной области и Амурской области действия договоров передачи объектов ЕНЭС в аренду ТСО, без применения ставки перекрестного субсидирования, продлено до 1 июля 2029 года.
Оптимизация расходов ТСО несущественно влияет на решение данной проблемы, поскольку ограничена величиной подконтрольных расходов и не сопоставима с размером перекрестного субсидирования.
Для снятия остроты описанной проблемы Минэнерго России предлагает произвести равномерное распределение величины перекрестного субсидирования на все категории потребителей (исключая население), дифференциацию тарифа на услуги ЕНЭС в зависимости от категории потребителей (ТСО и прочие потребители) и изменение условий оплаты услуг по передаче электроэнергии при прямом присоединении к ЕНЭС, а именно для новых потребителей оплата по котловому тарифу, установленному в регионе, а для «старых» потребителей по тарифам, установленным для ПАО «ФСК ЕЭС», с учетом распределения перекрестного субсидирования.
Ассоциация НП «Сообщество потребителей энергии» рассматривает указанную инициативу Минэнерго России возвратом к механизму «последней мили» и считает, что ее реализация в настоящее время приведет к еще большим потерям в ВВП и промышленном производстве. По существу вместо дальнейших шагов к сокращению перекрёстного субсидирования предпринимаются попытки к восстановлению его прежних объёмов.
В условиях устойчивого роста финансовых показателей компаний электросетевого комплекса и наличия у сетевых организаций ресурсов для повышения собственной эффективности увеличение финансовой нагрузки за счёт роста перекрёстного субсидирования для энергоёмких потребителей является необоснованным и недопустимым с точки зрения последствий для экономического развития Российской Федерации.
Ассоциация НП «Сообщество потребителей энергии» предлагаемые Минэнерго России меры по перераспределению объёмов перекрёстного субсидирования, формируемого в электросетевом комплексе, не только не позволят снизить негативное влияние перекрёстного субсидирования, но и могут привести к обратному эффекту, поскольку возврат «последней мили» вместе с растущими объёмами платежей на оптовом рынке усилит стимулы для потребителей к сокращению электропотребления из сети и переходу на собственные источники энергоснабжения.
Разрастание объемов перекрёстного субсидирования и финансовой нагрузки на потребителей электрической энергии влечёт негативные последствия для всей централизованной энергосистемы и её участников, поскольку запускает циклический процесс: уход потребителей на собственные энергоисточники ведёт к сокращению полезного отпуска из сети, снижению уровня загрузки генерирующих мощностей, а следовательно, к необходимости на следующем этапе снова наращивать цены и тарифы для оставшихся потребителей.
Необходимо отметить, что по данным приведенным Минэкономразвития России ПАО Россети и большинство МРСК в 2016 году и в июне 2017 г. по результатам их деятельности получили существенную прибыль, и их финансовое состояние может быть признано удовлетворительным.
ФАС России (по данным совещания в Минэкономразвития России от 13.02.1017 г.) отмечает, что в годы, предшествующие отмене механизма «последней мили» в проблемных регионах устанавливались тарифы на услуги по передаче, превышающие параметры Прогноза социально-экономического развития, а также, что в более половине регионов, в которых с 1 июля 2017 года отменяется «последняя миля» региональные органы регулирования отметили отсутствие выпадающих доходов.
По мнению Ассоциация НП «Сообщество потребителей энергии» для обеспечения дальнейшего промышленного роста, сохранения привлекательности услуг единой энергосистемы для потребителей и повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации необходимо реализовать следующие меры по минимизации влияния перекрёстного субсидирования в электроэнергетике на развитие отрасли и экономики страны в целом:
1. Разработать и внедрить методологию учёта объёмов перекрёстного субсидирования в электроэнергетике, позволяющую предельно обоснованно и прозрачно учесть все виды и размеры перекрёстного субсидирования в отрасли. Целесообразно предусмотреть решение этой задачи в рамках разрабатываемого в настоящее время ФАС России законопроекта об основах государственного регулирования цен (тарифов).
2. Опираясь на вышеуказанную методологию учёта объёмов перекрёстного субсидирования, обеспечить неукоснительное исполнение ранее принятых решений по сокращению объёмов перекрёстного субсидирования.
3. Утвердить целевые ориентиры снижения размеров предельных объёмов перекрёстного субсидирования в электросетевом комплексе по годам в разрезе субъектов Российской Федерации, с ежегодным темпом сокращения перекрёстного субсидирования в объёме не менее 15%. В качестве механизмов реализации этой задачи использовать:
— сокращение темпов индексации тарифов на услуги по передаче электроэнергии для категории потребителей «прочие» за счёт повышение операционной и инвестиционной эффективности сетевых компаний и постепенного доведения тарифов для населения до экономически обоснованного уровня;
— пересмотр понижающих коэффициентов для отдельных категорий потребителей (для населения, проживающего в городах и сельской местности, а также населения, проживающего в домах, оборудованных газовыми и электроплитами);
— обязательное установление экономически обоснованного уровня тарифов для сверхнормативных объёмов электропотребления для населения и приравненных к нему групп потребителей в регионах с наиболее высоким уровнем перекрёстного субсидирования;
— использование собственных средств ПАО «Россети» для компенсации «выпадающих доходов» от сокращения перекрёстного субсидирования;
— изменение критериев для доступа к льготному технологическому присоединению к электрической сети для энергопринимающих устройств максимальной мощностью не более чем 150 кВт (по аналогии с льготами для 15 кВт), предусматривающее усиление ответственности потребителей за заявленную мощность, а также дифференциацию заявок по категории надежности, расстоянию до принимающих устройств потребителя и иным условиям технологического присоединения;
— использование средств, вырученных от продажи пакетов акций дочерних организаций ПАО «Россети».
4. Утвердить целевые ориентиры снижения объёмов перекрёстного субсидирования в ценах и тарифах оптового рынка электрической энергии (мощности) с внесением, при необходимости, соответствующих изменений в нормативные правовые акты, устанавливающие предельные сроки действия существующих механизмов (надбавок к цене мощности и пр.), а также исключающие их расширение и появление новых видов перекрёстного субсидирования на оптовом рынке.
По мнению Ассоциации «Совет производителей энергии» в целях повышения инвестиционной привлекательности в сфере производства электроэнергии (мощности) необходимо помимо разработки и внедрения методологии учёта объёмов перекрёстного субсидирования на оптовом рынке реализовать следующие меры по минимизации влияния перекрёстного субсидирования на оптовом рынке:
1. При утверждении тарифов регулируемых договоров на следующие периоды регулирования (начиная с 2019 года) для поставщиков, осуществлявших поставку электроэнергии (мощности) по РД в 2012г, 2014-2015гг, учесть отставание по индексации, произошедшее из-за ее отсутствия в 2012, 2014-2015 гг.;
2. Ввести запрет на расширение перечня территорий ценовых зон оптового рынка, для которых устанавливаются особенности функционирования оптового и розничных рынков;
3. Оценить и зафиксировать объем перекрестного субсидирования на оптовом рынке, реализуемого через РД, утвердить целевые ориентиры снижения объёмов такого перекрёстного субсидирования с внесением соответствующих изменений в нормативные правовые акты, устанавливающие предельные сроки действия и объемы РД (в первую очередь, РД для поддержки территорий ценовых зон оптового рынка, для которых устанавливаются особенности функционирования оптового и розничных рынков).
Для решения задачи, поставленной в Стратегии развития электросетевого комплекса в части снижения перекрестного субсидирования до 50 млрд. руб., необходим ежегодный рост тарифов на электроэнергию для населения в размере 13,9%, что очевидно невозможно по социальным причинам. Удержание же роста тарифов на электроэнергию для населения (в соответствии с параметрами прогноза социально-экономического развития РФ) на уровне 5% повлечет увеличение величины перекрестного субсидирования к 2022 году до вышеуказанной суммы в 417 млрд. рублей.
По мнению ПАО «Россети», указанный рост не может быть компенсирован через единый (котловой) тариф на услуги по передаче электроэнергии вследствие установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.07.2014 г. № 750 ограничений на предельную величину перекрестного субсидирования, поэтому в тарифах на услуги по передаче на 2017 год в регионах присутствия ПАО «Россети» учтено перекрестного субсидирования порядка 170 млрд. рублей (по всем субъектам 200,6 млрд. рублей), тогда как фактическая его сумма – 207,5 млрд. рублей по ДЗО ПАО «Россети» (37,64 млрд рублей ввиду ограничения роста сетевых тарифов отражается на снижении инвестиционных программ и расходов сетей). До настоящего времени не принят график снижения перекрестного субсидирования, порядок расчета и распределения, учета между потребителями, не разработаны меры по снижению перекрестного субсидирования, не введена дифференциация тарифа ПАО «ФСК ЕЭС».
ПО мнению Наионального исследовательского Университета «Высшая школа экономики» даже при существующей системе формирования цен на электроэнергию возможен уход от перекрестного субсидирования, связанного с фиксированными тарифами на электроэнергию для населения. При этом при определении прогнозной динамики сокращения перекрестного субсидирования необходимо выполнение следующих условий:
— опережающие темпы роста тарифов для населения;
— темп роста тарифов для населения не должен оказывать существенного давления на инфляционный рост;
— рост цен для прочих потребителей в целом за прогнозный период – не более чем в 1.4 раза или до 4.2 руб./кВтч от уровня 2016 г. ( с дальнейшим существенным замедлением темпов роста);
— компенсация совокупных необходимых обоснованных издержек отрасли (рост выручки по электроэнергетике суммарно по всем группам потребителей должен соответствовать увеличению соответствующих затрат).
В частности экспертами НИУ ВШЭ предлагается прогноз розничных цен на электроэнергию для населения, прочих потребителей и объемов перекрестного субсидирования, сформированный с учетом следующих сценариев:
— ежегодный прирост электропотребления населением – 1.5%, прочими потребителями – 0.5%;
— ежегодный прирост цен (тарифов на электроэнергию для населения – 6%, для прочих потребителей – 3% (сценарий индексации – «инфляция минус»);
— ежегодная индексация расчетного экономически обоснованного тарифа на электроэнергию для населения на 3%.
При заданных сценариях расчетов до 2025 года будет наблюдаться сближение уровней цен на электроэнергию для населения и прочих потребителей, начиная с 2025 года тарифы для населения превысят уровни розничных цен для прочих потребителей; к 2028 году объем перекрестного субсидирования сократится до 234 млрд. руб. В дальнейшем механизм перекрестного субсидирования должен быть полностью исключен, средний уровень тарифов для населения должен покрывать реальные издержки по производству, передаче и распределению электроэнергии населению. По расчетам НИУ ВШЭ такой результат может быть достигнут в рамках таких мероприятий к 2036 г.
В связи с вышеизложенным участники «круглого стола» рекомендуют:
Правительству Российской Федерации:
Актуализировать ранее принятые решения по решению проблемы перекрестного субсидирования, в том числе на оптовом рынке электроэнергии и мощности, розничном рынке электроэнергии и сетевом комплексе, для чего:
1. Провести анализ влияния перекрестного субсидирования на развитие электроэнергетики и экономики страны в целом, в регионах и отдельных ее отраслей и подготовить предложения и мероприятия по ее снижению и ограничению до приемлемых значений, позволяющих развивать конкурентные отношения в электроэнергетике и доведения реформы до логического завершения.
2. Разработать и внедрить методологию учёта объёмов перекрёстного субсидирования в электроэнергетике, позволяющую предельно обоснованно и прозрачно учесть все виды и размеры перекрёстного субсидирования в отрасли.
3. Разработать и утвердить нормативный правовой акт, предусматривающий ежегодное определение и учёт в котловых тарифах на услуги по передаче электрической энергии фактического размера перекрёстного субсидирования в субъектах Российской Федерации
6. Рассмотреть вопрос о включении в прогноз социально-экономического развития России показателя «рост регулируемых тарифов для населения», предусмотрев опережающие темпы роста по сравнению с прочими потребителями в увязке с развитием инструментов социальной адресной помощи населению, а также изучить опыт Республики Крым по использованию социальной нормы потребления с целью его распространения в Российской Федерации.
7. Определить целевые ориентиры снижения размеров предельных объёмов перекрёстного субсидирования в электросетевом комплексе по годам в разрезе субъектов Российской Федерации, с ежегодным темпом сокращения перекрёстного субсидирования в объёме не менее 15%. В качестве механизмов реализации этой задачи использовать:
— сокращение темпов индексации тарифов на услуги по передаче электроэнергии для категории потребителей «прочие» за счёт повышение операционной и инвестиционной эффективности сетевых компаний и постепенного доведения тарифов для населения до экономически обоснованного уровня;
— для реализации мер по снижению перекрестного субсидирования предусмотреть меры по наполнению розничного рынка электроэнергии путем упрощения выхода на розничный рынок собственной, малой и распределенной генерации, а также не востребованной на оптовом рынке части электроэнергии, вырабатываемой ТЭЦ;
— пересмотр коэффициентов к тарифу для отдельных категорий потребителей (для населения, проживающего в городах и сельской местности, а также населения, проживающего в домах, оборудованных газовыми и электроплитами ряда других льготных потребителей);
— исключение из котловой НВВ выручки сетевых организаций, функционирующих на основе использования электросетевого хозяйства производителей электрической энергии;
— изменение критериев для доступа к льготному технологическому присоединению к электрической сети для энергопринимающих устройств максимальной мощностью не более чем 150 кВт с повышением экономической ответственности потребителей за объем заявленной мощности;
8. Утвердить целевые ориентиры объёмов перекрёстного субсидирования в ценах и тарифах оптового рынка электрической энергии
(мощности) с внесением, при необходимости, соответствующих изменений в нормативные правовые акты, устанавливающие предельные сроки действия существующих механизмов (надбавок к цене мощности и пр.).