что такое рекомендации в законе
Почти постоянно под постами об исках о масках я встречаю несколько одинаковых комментариев, что это не нужно, потому что маски не обязательны, а рекомендованы.
Нельзя согласиться с утверждением административного истца о том, что оспариваемые положения Методических рекомендаций носят императивный характер и содержат обязательные для неопределенного круга лиц предписания.
В пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. No 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.
Методические рекомендации не обладают названными признаками акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, носят рекомендательный характер.
Ну, так в чем же дело, скажете вы? Вот же и все!
6) при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, выносить мотивированные постановления о:
госпитализации для обследования или об изоляции больных инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, и лиц с подозрением на такие заболевания;
проведении обязательного медицинского осмотра, госпитализации или об изоляции граждан, находившихся в контакте с больными инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих;
временном отстранении от работы лиц, которые являются носителями возбудителей инфекционных заболеваний и могут являться источниками распространения инфекционных заболеваний в связи с особенностями выполняемых ими работ или производства;
проведении профилактических прививок гражданам или отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям;
введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) в организациях и на объектах;
7) за нарушение санитарного законодательства выносить мотивированные постановления о:
наложении административных взысканий в виде предупреждений или штрафов;
направлении в правоохранительные органы материалов о нарушении санитарного законодательства для решения вопросов о возбуждении уголовных дел;
В подтверждение этой позиции надо упомянуть, что 25.01.2021. ВС РФ уже принял решение в отношении Постановления № 31, которым нам всем велено носить маски, и которое мы тоже пытаемся обжаловать.
То есть у РПН, в целом, есть право принимать постановления, обязательные для исполнения. Можно лишь спорить с конкретными постановлениями и правами, что мы и делаем.
Как минимум, имеются
1.Санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.3597-20 «Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», утверждены Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22 мая 2020 г. № 15
2. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 16 октября 2020 г. N 31 «О дополнительных мерах по снижению рисков распространения СОVID-19 в период сезонного подъема заболеваемости острыми респираторными вирусными инфекциями и гриппом»
Обязательны ли для исполнения рекомендации Роспотребнадзора?
Какой статус имеют рекомендации Роспотребнадзора
Рекомендации Роспотребнадзора — это документы, предписывающие организации или индивидуальному предпринимателю действовать определенным образом.
В письме Роспотребнадзора «О штрафах…» от 22.07.2020 № 09-11169-2020-40 указано, что рекомендации не имеют статуса нормативного правового акта, не содержат норм права и не устанавливают, не отменяют и не изменяют прав и обязанностей предпринимателей и юридических лиц.
Являются ли рекомендации Роспотребнадзора обязательными для исполнения
Рекомендации носят необязательный характер.
Организациям предоставлена полная свобода действий — можно следовать подсказкам ведомства, а можно игнорировать их. Обратите внимание, что рекомендации Роспотребнадзора позволяют разработать собственную стратегию развития в определенных ситуациях. Например, их можно применять при подготовке мероприятий по защите от распространения коронавирусной инфекции. Руководствоваться можно как полным пакетом рекомендаций, так и отдельной его частью — закон этого не запрещает.
В «КонсультантПлюс» есть множество готовых решений, в том числе перечень мер в связи с коронавирусом (COVID-19). Если у вас еще нет доступа к системе, оформите пробный онлайн-доступ бесплатно. Вы также можете получить актуальный прайс-лист К+.
Последствия несоблюдения рекомендаций
Негативных последствий для бизнеса в виде штрафов или санкций отказ от применения рекомендаций не повлечет. Однако рекомендации полезны, следовать им желательно.
ВАЖНО! Рекомендации Роспотребнадзора стоит отличать от санитарно-эпидемиологических правил, которые обязательны для исполнения всеми предприятиями. За несоблюдение установленных требований ИП или юридическое лицо может быть привлечено к административной ответственности.
Итоги
Рекомендации Роспотребнадзора необязательны, никакой ответственности за их несоблюдение законодатель не предусматривает. Рекомендации созданы, чтобы помочь бизнесу и защитить компании, их работников и клиентов от различных факторов, например распространения коронавирусной инфекции.
Проблемы определения понятия рекомендательных норм права и их реализации (в контексте взаимодействия национального и международного права)
В.В. Кожевников, доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, Россия, Омск.
А.Е. Кондратьев, студент 4-го курса юридического факультета Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, Россия, Омск.
В контексте взаимодействия национального и международного права анализируются проблемы понятия и реализации рекомендательных норм права. Исследование данных вопросов имеет как теоретическое, так и практическое значение. Приводятся точки зрения ученых, а также раскрывается авторская позиция по данным вопросам, основанная на подробном анализе норм российского и международного права, а также на многочисленных примерах из судебной практики.
Ключевые слова: нормы права, рекомендательные нормы права, взаимодействие, национальное право, международное право, судебная практика.
Problems of Definition of Concept of Non-binding Rules of Law and their Implementation (in the Context of Interaction between National and International Law)
V.V. Kozhevnikov, A.E. Kondratyev
Vladimir V. Kozhevnikov, Doct. in Law, Prof. of Dept. of Theory and History of State and Law at Dostoevsky Omsk State University, Russia, Omsk.
Alexander E. Kondratyev, 4th year Student of Law Faculty at Dostoevsky Omsk State University, Russia, Omsk.
Problems of concept and implementation of non-binding rules of law are analyzed in the context of interaction between national and international law. The research has both theoretical and practical importance. Views of scientists are educed, authors’ attitude to examined issues is expressed on the base of a detailed analysis of Russian and international law, as well as numerous examples from court practice.
Keywords: rules of law, non-binding rules of law, interaction, national law, international law, court practice.
Одной из проблем теории права является характеристика понятия и юридической природы рекомендательных норм права, а также влияния на национальное законодательство рекомендательных модельных актов международных организаций.
В юридической литературе самостоятельному анализу рекомендательных норм посвящена лишь одна монография [9] и несколько научных статей, часть из которых утратили свою актуальность ввиду масштабных государственных и правовых преобразований.
М.И. Байтин, характеризуя понятие рекомендательной нормы права, отмечал, что она «устанавливает варианты желательного с точки зрения государства урегулирования общественных отношений, для обеспечения реализации которых адресаты данных рекомендаций проводят соответствующие их компетенции мероприятия с учетом своих условий, возможностей и резервов» [4, с. 371].
В.Л. Кулапов трактовал рекомендательную норму права как общеобязательное, абстрактно выраженное правило поведения, сконцентрированное на желательном поведении управляемых субъектов права, в рамках которого отражается не само конкретное поведение, а образец или модель возможного поведения, и поддерживаемое в своей реализации государственными мерами позитивного и негативного характера [8, с. 34, 59].
Н.А. Пьянов отмечает, что «к рекомендательным относят нормы, исполнение которых не обязательно, но желательно. » [23, с. 36].
Данная позиция, на наш взгляд, не совсем верна, не соответствует точке зрения, согласно которой юридическая обязательность рекомендательной нормы выражается в обязательном ее рассмотрении теми субъектами, которым она адресована, а также в признании со стороны государства необходимости определенного вида поведения, зафиксированного в юридическом акте, отвечающего интересам личности, общества и государства [10, с. 39].
Примером обязательного учета рекомендательной нормы права является Указ Президента РФ от 26.02.2013 N 175 «О ежемесячных выплатах лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами и инвалидами с детства I группы». В п. 9 этого документа органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано учитывать, что установление ежемесячных выплат не должно повлечь за собой уменьшение объема и снижение уровня мер социальной помощи и поддержки, осуществляемых за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации [14].
В ст. 5 Федерального закона от 04.05.1999 N 95 «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации» также закреплено «рекомендовать законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления принять соответствующие нормативные правовые акты, предусматривающие предоставление льгот по уплате налогов и сборов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты в связи с оказанием Российской Федерации безвозмездной помощи (содействия)» [11].
Необходимо отметить, что учет и применение рекомендательных норм права в ряде ситуаций должны производиться не в ущерб интересам того субъекта права, на кого указанные нормы распространяются.
Так, в ч. 9 ст. 21 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» закреплено, что рекомендации в области бухгалтерского учета могут приниматься в отношении порядка применения федеральных и отраслевых стандартов, форм документов бухгалтерского учета, технологии ведения бухгалтерского учета, порядка организации и осуществления внутреннего контроля деятельности бухгалтерских служб экономических субъектов. Однако уже в ч. 10 ст. 21 законодатель делает оговорку, заключающуюся в том, что рекомендации в области бухгалтерского учета не должны создавать препятствия осуществлению экономическим субъектом его деятельности [12].
Особое отношение к рекомендательным нормам права присуще судебным органам.
Проанализированная судебная практика показала: суды всех инстанций в большинстве случаев не принимают в расчет рекомендации и акцентируют внимание на том, что указанные нормы должны учитываться прежде всего гражданами, органами и организациями, на которые данные нормы направлены, но не судами. Так, по одному из дел суд указал: «Доводы заявителя о неприменении судом подлежащих применению норм материального права, содержащихся в Методических рекомендациях Роспатента, неправомерен, так как эти рекомендации направлены на обеспечение реализации положений части четвертой ГК РФ. » Суд также отметил: «Рекомендации разработаны для экспертов и специалистов Роспатента и подведомственных ему организаций с целью их применения при экспертизе и регистрации товарного знака. » В итоге суд указал: «Применение данного документа не имеет обязательного характера для судебных органов» [19]. Аналогичные выводы были сделаны судом и по другому делу [20].
Так, по одному из дел Верховный Суд РФ указал: «Предписания оспариваемых Методических рекомендаций [9], в том числе те, с которыми заявитель связывает нарушение своих прав, не содержат обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Методические рекомендации, по сути, носят организационный характер и не являются актом реализации прав и обязанностей сторон. » Далее суд отметил: «По своей правовой природе Методические рекомендации не являются нормативным правовым актом, в силу чего не подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции России и на них не распространяются требования Указа Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. » [24].
Так, по мнению Э.Ф. Шамсумовой, если водитель транспортного средства не выполнит требование дорожного знака «рекомендуемая скорость» и превысит ее, то при повреждении подвески своего автомобиля ввиду имеющейся неровности дороги он не сможет востребовать с организации, обслуживающей данный участок, компенсацию за повреждение своего транспорта, так как все риски и ответственность, связанную с превышением скорости движения, водитель, нарушив рекомендательную норму, взял на себя [26, с. 195].
По нашему мнению, такая точка зрения представляется несостоятельной. Более того, она находит прямое опровержение и в судебной практике.
Так, в рамках одного из дел было установлено, что истец превысил рекомендуемую скорость и допустил наезд на дорожную яму, вследствие чего автомобиль истца вышел из-под контроля, вылетел с проезжей части, перевернулся и оказался в кювете. Представитель ответчика полагал, что ДТП произошло по вине водителя, превысившего рекомендуемую скорость. Разрешая спор, суд отметил, что выбоина имела размеры, превышающие пределы, установленные ГОСТом, а доводы ответчика относительно превышения рекомендуемой скорости несостоятельны, поскольку наличие дорожного знака «рекомендуемая скорость» не освобождает дорожную организацию от ответственности [3]. Нужно отметить, что решение по данному делу было одинаковым в суде как первой, так и апелляционной инстанций.
Сложилось определенное отношение у судов и к различным письмам министерств и ведомств Российской Федерации. Так, по одному из дел суд справедливо указал, что «ссылки в апелляционной жалобе на разъяснения, содержащиеся в письмах Министерства финансов РФ, являются несостоятельными, поскольку указанные письма не содержат норм права и носят рекомендательный характер» [18]. По другому делу суд апелляционной инстанции отметил: «Довод апелляционной жалобы о разъяснениях, содержащихся в письме Министерства финансов РФ, не может являться основанием для отмены постановленного судом решения, поскольку письма Министерства финансов РФ носят разъяснительный и рекомендательный характер, направлены на усовершенствование работы налоговых органов (в силу того, что данные разъяснения не содержат правовой нормы) и не обязательны для исполнения налогоплательщиком, который, в свою очередь, руководствуется законодательством Российской Федерации» [2]. Таким образом, в последнем случае суд фактически указал на то, что рекомендации Министерства финансов РФ (как, в принципе, и любого другого подобного органа) не обязательны не только для суда, но и для самого налогоплательщика.
Ввиду изложенного, на наш взгляд, следует отличать рекомендательные нормы, содержащие в себе все признаки обычной нормы права, от документов, не содержащих норм права, но носящих рекомендательный характер.
Рекомендательные нормы права следует отличать и от судебных рекомендательных правовых позиций по применению материальных и процессуальных юридических установок, сформулированных в рамках судебной системы непосредственно судьями.
Так, в соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона от 05.02.2014 N 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» Пленум ВС РФ дает судам разъяснения по вопросам судебной практики в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации [13].
Нужно отметить, что указанные разъяснения, безусловно, носят рекомендательный характер. Суды прежде всего руководствуются действующим законодательством Российской Федерации. Однако при вынесении решений суды в большинстве случаев все же учитывают рекомендации вышестоящих судебных инстанций. Обязаны ли суды в обязательном порядке применять рекомендательные разъяснения по вопросам судебной практики?
Не вдаваясь во все дискуссионные тонкости данного вопроса отметим, что действующим законодательством предусмотрены процедуры отмены судебных постановлений, вынесенных без учета разъяснений по вопросам судебной практики.
Так, п. 3 ч. 1 ст. 308.8 Арбитражного процессуального кодекса РФ установлено, что судебные постановления подлежат отмене или изменению, если при рассмотрении дела в порядке надзора Президиум ВС РФ установит, что соответствующее обжалуемое судебное постановление нарушает единообразие в применении и (или) толковании судами норм права.
В ч. 2 ст. 289 АПК РФ также предусмотрено, что указания арбитражного суда кассационной инстанции, в том числе на толкование закона, изложенные в его постановлении об отмене решения, постановления суда первой, апелляционной инстанций, обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего дело. Данные указания для судов нижестоящих инстанций носят, исходя из принципа независимости судей, по сути также рекомендательный характер.
Однако практика показывает, что в случае если суды нижестоящих инстанций не учтут указания арбитражного суда кассационной инстанции при повторном рассмотрении этого же дела, то такие судебные постановления впоследствии будут также отменены.
По одному из дел ФАС Восточно-Сибирского округа установил, что выводы арбитражных судов нижестоящих инстанций являются недостаточно обоснованными, сделанными по неполно исследованным фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам и поэтому не могут быть признаны законными, обоснованными и мотивированными, в связи с чем решения подлежат отмене [21]. При этом суд кассационной инстанции указал: при новом рассмотрении дела судам следует учесть рекомендации, изложенные в его постановлении. Однако нижестоящие судебные инстанции не приняли во внимание рекомендации кассационной инстанции и повторно нарушили нормы процессуального права, что привело к принятию неправильных судебных актов и является недопустимым в силу закона.
В чем же заключается различие между рекомендательными нормами права и рекомендательными правовыми позициями судов?
Основное отличие рекомендательных норм от рекомендательных судебных позиций в том, что позиции вышестоящих судебных инстанций не содержат в себе норм права.
В практике применения норм права встречаются и такие случаи, когда из нормативного акта прямо не следует, что его нормы носят рекомендательный характер. В этом случае важно не допустить ошибку. Необходимо правильно осуществить толкование нормы материального права, попытаться понять логику законодателя, принимавшего данную норму. При неверном толковании появляется риск неправильного отнесения нормы права к разряду норм, носящих рекомендательный характер.
Рассматривая один из споров, суд указал: «Доводы ответчика о том, что содержащиеся в Постановлении Правительства РФ положения носят рекомендательный характер и не содержат предписаний, обязательных для применения в расчете заработной платы районного коэффициента, подлежат отклонению, так как основаны на неправильном толковании норм материального права». И далее суд отмечает: «Отсутствие регионального нормативного правового акта о повышении районного коэффициента не может служить основанием для отказа в удовлетворении иска, поскольку в силу ст. 115 Конституции РФ Постановление Правительства России является нормативным правовым актом прямого действия, обязательным для исполнения в Российской Федерации, в том числе на территории субъекта Российской Федерации» [1].
Нужно признать, что этот документ, безусловно, не содержит предписания в отношении государств, а лишь обозначает проблему, решение которой возможно через внесение изменений в законодательство государств и принятие иных мер [5, с. 69].
Однако Межпарламентская Ассамблея может разрабатывать рекомендательные акты в виде модельных законов или кодексов. Обязательны ли они для исполнения государствами?
Однако следует иметь в виду, что ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, регулирующая порядок применения общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров на территории Российской Федерации, не распространяется на модельные законы.
Это обусловлено тем, что модельные законы не считаются международными нормативными актами, что отмечал Конституционный Суд РФ [16], соответственно, не являются источниками международного права и не влекут для государств-участников международно-правовых обязательств.
При этом никаких императивных норм в модельных законах быть не может, как на это указывают некоторые авторы [28].
Так, модельным УПК регламентирован порядок осуществления уголовного судопроизводства. Главой 29 этого документа предусмотрены процессуальные процедуры в рамках стадии возбуждения уголовного дела. При этом из данной главы следует, что прокурор имеет право возбудить уголовное дело при наличии соответствующих поводов и оснований.
Однако Федеральным законом от 05.06.2007 N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в Российской Федерации был лишен права возбуждения любых уголовных дел. Более того, например, в Республике Казахстан, которая, как известно, входит в состав СНГ, с 1 января 2015 г. вступил в силу новый Уголовно-процессуальный кодекс [25], ориентированный прежде всего на европейскую модель законодательства, который кардинально отличается от норм модельного УПК (например, была полностью ликвидирована стадия возбуждения уголовного дела, существенно преобразованы, изменены иные институты).
Указанные выше примеры свидетельствуют об отсутствии императивных норм в модельных законах, об их рекомендательном, необязательном характере.
Ввиду этого, по нашему мнению, представляется несостоятельной точка зрения тех специалистов, которые высказываются о приоритете модельных законов над национальным российским законодательством. Так, З.Д. Еникеев отмечает, что модельные законы «являются международно-правовым источником и обладают приоритетом и более высоким статусом по отношению к внутригосударственным законам. Поэтому их положения должны активно внедряться в национальное право. » [6].
Хотелось бы согласиться с мнением А.Н. Морозова, отметившего, что «модельные акты не регулируют международные отношения государств, а нацелены на гармонизацию национальных законодательств и выработку взаимоприемлемых подходов к тем или иным вопросам внутригосударственной правовой регламентации» [10, с. 274].
Следует отметить: некоторые из модельных (типовых) законов международных организаций, носящих прежде всего рекомендательный характер, были приняты российским парламентом. Примером такого закона служит Типовой закон ЮНСИТРАЛ о международном торговом арбитраже от 21.06.1985. По истечении некоторого времени в России был принят Закон РФ от 07.07.1993 N 5338-1 «О международном коммерческом арбитраже», полностью совпадающий с Типовым законом международной организации.
Модельные законы следует отличать от международных договоров и иных актов международных организаций, носящих рекомендательный характер.
Примером последней категории служат рекомендации Международной организации труда в силу их особого характера. Так, ст. 19 Устава МОТ определено, что принятая рекомендация должна быть представлена правительствам государств-участников, которые могут придать такой рекомендации юридически обязательную силу путем издания закона или иным путем.
Так, в п. 68 Рекомендации МОТ указано: до допущения врачей на службу по медицинскому уходу в качестве квалифицированных врачей или зубных врачей студенты-медики и студенты зубоврачебных курсов должны проходить стаж в качестве ассистентов в центрах здравоохранения или во врачебных кабинетах, особенно в сельских районах, под наблюдением и руководством опытных врачей. В п. 69 закреплено, что среди квалификаций, требуемых от каждого врача, желающего сотрудничать со службой, должно быть прохождение минимального стажа в качестве ассистента в госпитале.
Безусловно, указанные рекомендации не обязывают государства на совершение определенных действий в области регулирования условий труда, а служат лишь рекомендательной нормой в регулировании общественных отношений, а также при подготовке и принятии национальных норм права.
Что же касается международных договоров, например конвенций МОТ, то они будут носить для Российской Федерации рекомендательный (необязательный) характер только в том случае, если Россия в установленном законом порядке не ратифицирует конвенцию. Ратифицировав конвенцию МОТ, Российская Федерация несет обязательства по неукоснительному соблюдению норм, закрепленных в этом документе.
В качестве примера можно привести рекомендательные нормы, закрепленные в международных документах, которые распространяют свое действие на национальное регулирование общественных отношений.
Так, п. 6 Приказа Минтранса России от 19.12.2008 N 213 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения об удостоверении личности моряка» предусмотрено, что учреждениями при выполнении требований Инструкции должны учитываться рекомендации, касающиеся процедур и методов достижения обязательных результатов, изложенные в части «B» приложения III к Конвенции, пересматривающей Конвенцию 1958 года об удостоверениях личности моряков [17].
Таким образом, рассмотрев некоторые теоретические вопросы юридической природы рекомендательных норм права, а также приведя соответствующие практические примеры, мы увидели различные подходы специалистов по затронутой в статье проблематике, а также еще раз удостоверились в значимости рекомендательных норм законодательства в рамках как национального российского права, так и права международного.
Юридическая природа рекомендательных норм права представляется нам неоднозначной, имеющей множество особенностей, создающих споры в теории и порождающих проблемы на практике. Надеемся, что поднятые нами актуальные вопросы послужат импульсом в развитии данной тематики.