что такое региональное финансирование
Всё рублем: финансовая поддержка регионов поставила исторический рекорд
Финансовая поддержка регионов из центра в прошлом году стала рекордной в российской истории. Они получили 3,8 трлн рублей, подсчитали в Аналитическом кредитном рейтинговом агентстве (АКРА). Но несмотря на помощь из федеральной казны, субъекты закончили 2020-й с исторически максимальным дефицитом — 0,7 трлн рублей. Больше половины совокупной «дыры» сформировали шесть регионов: столица, Московская, Кемеровская, Тюменская области, Санкт-Петербург и Башкортостан. Эксперты отмечают, что после драматичной весны ситуация выправилась. 2021 год, по их мнению, будет более простым для региональных бюджетов.
Два рекорда
Поддержка из федеральной казны избавила регионы от катастрофического дефицита. Сумма помощи бюджетам субъектов в прошлом году поставила рекорд: Минфин перечислил им 3,8 трлн рублей. Это на 1,3 трлн, или на 54%, больше, чем в 2019-м.
Несмотря на поддержку, региональный дефицит в прошлом году также был рекордным — минус 0,7 трлн рублей. Без учета трансфертов из федерального бюджета разрыв в региональных финансах превысил бы 2 трлн рублей. Это около 20% от собственных доходов субъектов.
Впрочем, 54% дефицита пришлось на шесть регионов. Лидер по этому показателю — Москва. Ее дефицит составил 137 млрд рублей, или 20% от общей суммы регионального «минуса», подсчитали в АКРА. Вслед за столицей идут Московская (-85 млрд рублей), Кемеровская (-41 млрд), Тюменская (-41 млрд) области, Санкт-Петербург (-40 млрд) и Республика Башкортостан (-40 млрд).
Рекордный дефицит связан не столько с падением доходов, сколько с возросшими расходами субъектов. Затраты региональных бюджетов в 2020 году увеличились на 17%, или на 2 трлн рублей, по сравнению с 2019-м и составили 14 трлн. 83% прироста расходов пришлось на социально ориентированные разделы бюджета: здравоохранение (+71%, или 830 млрд рублей), социальная политика (+24%, или 636 млрд) и образование (+8%, или 200 млрд).
Прирост сопоставим с 2019 годом. Тогда показатель увеличился на 15%, что в основном было связано с увеличением инвестиций в нацпроекты. В 2019-м был зафиксирован и предыдущий рекорд по суммам поддержки регионов из федерального бюджета. Тогда объем помощи составил 2,5 трлн рублей, что также было связано с переходом реализации нацпроектов в активную фазу.
Собственные доходы субъектов — прежде всего это налог на прибыль и НДФЛ — сократились незначительно: на 2%, или на 234 млрд рублей. Наибольшее снижение относительно уровней 2019 года произошло в апреле (на 30% месяц к месяцу) и в мае (на 21%). Однако уже в июне собственные доходы превысили показатель аналогичного месяца 2019-го на 4%. С этого момента и до конца года поступления в целом продолжали расти.
Будет легче
Основными факторами, определившими динамику налоговых доходов регионов в 2020 году, стали цены на углеводороды и ограничительные меры, связанные с коронавирусом, сказал «Известиям» управляющий директор рейтингового агентства НКР Андрей Пискунов. Динамика 2021 года будет зависеть от темпов вакцинации и восстановления внешнеэкономической конъюнктуры. Сейчас оба фактора позволяют рассчитывать на достаточно быстрое восстановление национальной экономики и возобновление роста налоговых доходов регионов, считает эксперт.
Неравномерная ситуация по регионам — особенность нашей страны, которая обычно сглаживалась благодаря регулярной финансовой помощи, отметил директор Центра региональной политики РАНХиГС Владимир Климанов. Интерес представляет рост большей части налоговых доходов — прежде всего имущественных и НДФЛ. В 2021 году расходы уже не будут столь высокими, в частности, не потребуется столь массированная поддержка здравоохранения, медицины и бизнеса, уверен эксперт.
Восстановление на сырьевых рынках позволит значительно сократить совокупный разрыв региональных бюджетов в 2021 году, предположил эксперт группы региональных рейтингов АКРА Максим Першин. Однако число дефицитных субъектов в 2021 году едва ли существенно уменьшится (в 2020-м их было 58 из 85), добавил он. Им потребуется изыскивать дополнительные ресурсы для финансирования национальных проектов и развития экономики. Хотя значительная часть этих расходов будет просубсидирована из федерального бюджета, довольно серьезные суммы регионам придется найти самим.
В 2020 году субъекты профинансировали часть дефицита за счет использования долга — на сумму в 391 млрд рублей, следует из расчетов АКРА. В общей сложности обязательства регионов увеличились на 18% и достигли 2,5 трлн.
Кроме этого, субъекты довольно активно расходовали свои резервы. Остатки на счетах за прошлый год снизились на 589 млрд рублей. Большая часть этого сокращения пришлась на Москву (438 млрд). По предположению специалистов АКРА, в значительной степени эта сумма была использована городом для возврата ранее привлеченных средств организаций, учрежденных городом (около 304 млрд рублей).
В 2021 году российским регионам предстоит погасить более 20% бюджетных кредитов. В нынешних условиях сделать это им вполне по силам, полагает Андрей Пискунов. Однако в предвыборный год федеральный центр вряд ли будет настаивать на жестком выполнении сроков погашения в случае, если у кого-либо возникнут трудности с мобилизацией средств, уверен он. Кабмин уже говорил о необходимости увеличения социальных выплат населению и мерах поддержки бизнеса, напомнил эксперт.
«Известия» обратились в Минфин с просьбой прокомментировать значимость дефицита бюджетов субъектов в прошлом году и оценить их уровень в 2021-м. Там сообщили, что итоги исполнения региональных бюджетов за 2020 год показали, что система выдержала вызовы. Предпринимаются также меры по обеспечению устойчивого финансового положения и в 2021 году.
Неожиданный подарок из центра: смогут ли регионы кредитовать друг друга
17 апреля Совет Федерации единогласно одобрил поправки в Бюджетный кодекс и в закон об особенностях исполнения федерального бюджета в 2020 году. Они впервые позволяют одному российскому региону выдавать другому бюджетные кредиты на срок до трех лет. Цели кредита и размеры платы за пользование им будут устанавливаться законом о региональном бюджете или решением правительства региона.
Примечательно, что в первоначальном варианте законопроекта, внесенном правительством в Государственную думу 10 апреля, положения о межрегиональных кредитах не было. Оно появилось лишь на этапе второго чтения, по договоренности между депутатами и правительством. По словам премьер-министра Михаила Мишустина, горизонтальные бюджетные кредиты должны «дать регионам больше маневра в поиске ресурсов для развития местной экономики и повышения уровня жизни людей».
Московский пример
Еще до кризиса, летом 2019 года, в законодательстве появилась норма, позволяющая безвозмездную финансовую помощь одного региона другому. Речь о горизонтальных трансфертах в форме межбюджетных субсидий на уровне регионов или муниципалитетов.
Впрочем, такой богатый регион, как Москва, применяла подобные инструменты и ранее. Большие финансовые потоки на развитие транспортной инфраструктуры, коммунального хозяйства, компенсацию бесплатного провоза столичных льготников в электричках уже шли из столичного бюджета в Подмосковье. В отчетах об исполнении столичного бюджета можно найти сведения и о фактическом шефстве Москвы над Севастополем. В 2018–2019 годах за счет столичного бюджета финансировались строительство и обеспечение оборудованием социальных объектов, ремонтировались дороги еще в полутора десятков регионов. И это без учета прямых московских инвестиций, не отражавшихся в региональных бюджетах
Примеров подобного взаимодействия других регионов пока не так много. Так, богатая Тюменская область в этом году предусмотрела финансирование строительства очистных сооружений в Курганской области, расположенной выше по течению реки Тобол.
В условиях кризиса законодатели расширили возможности такого межрегионального взаимодействия, дав право регионам передавать деньги не безвозвратно, а в форме кредитов. Но станет ли это эффективным антикризисным инструментом? Или они будут использованы в других целях, как уже произошло с вертикальными бюджетными кредитами от центра регионам?
Лукавая помощь
На федеральном уровне бюджетные кредиты появились в 2007 году в качестве замены признанным неэффективными бюджетным ссудам. Фактически ссуды, имевшие возвратный, но беспроцентный характер, нередко списывались, становясь дополнительной формой финансовой помощи.
Конструкция межбюджетных трансфертов, сформированная в то время, предполагала жесткость бюджетных ограничений и строгость взаимоотношений между федеральным центром, регионами и муниципалитетами. Бюджетным кредитам в этой системе отводилась небольшая роль: предполагалось, что они понадобятся в редких случаях временных кассовых разрывов или нехватки ликвидности, например, в начале лета, когда регионы тратятся на отпускные бюджетникам, или осенью, во время подготовки к отопительному сезону.
Но все пошло немного не так. Центр возлагал на регионы все новые обязательства, не проводя фискальную децентрализацию. Наоборот, год от года доходные источники все больше концентрировались в федеральном бюджете. Из истории изменения закона 184-ФЗ о полномочиях региональных органов власти можно узнать, что за полтора десятилетия число полномочий, которые регионы должны самостоятельно финансировать за счет своих бюджетов, увеличилось в два с половиной раза.
Кризис середины 2010-х обнажил проблему. Регионы столкнулись с падением доходов, но должны были выполнять майские указы президента 2012 года, в которых было незаметно зашито множество нефинансируемых обязательств, которые федеральный уровень власти накладывает на нижестоящий без закрепления за ним источников их финансового обеспечения. Такими мандатами стали повышение заработных плат массовым категориям региональных бюджетников (прежде всего учителям), строительство детских садов и другие — по сути, правильные, но сложные в реализации — действия.
Субъектам Федерации ничего не оставалось делать, как наращивать объем государственного долга. Процент по обслуживанию коммерческих кредитов после повышения в декабре 2014 года ключевой ставки ЦБ до 17% стал неподъемным. В итоге за три года региональный долг вырос более чем в два раза. Федерация смогла остановить этот рост только массовым замещением коммерческих кредитов бюджетными, ставка по которым была практически нулевой — 0,1%.
Сложилась парадоксальная ситуация, когда почти все субъекты Федерации оказались должны ей самой, будто они тратят деньги не на граждан страны! Кто-то из аналитиков точно сравнил такое состояние с ситуацией на предприятии, где директор вначале раздает рабочим деньги для покупки ими инструментов и материалов, а потом требует, чтобы они вернули долг с зарплаты.
В отдельные моменты объем выданных регионам бюджетных кредитов превышал 1 трлн руб. Правила их предоставления корректировались. В соглашения о выдаче кредитов Минфин стал вносить все более жесткие требования, чтобы не допустить разбалансированности региональных бюджетов. Для отдельных регионов кредиты стали пролонгироваться на несколько лет.
К марту 2020 года объем выданных регионам бюджетных кредитов составлял 989 млрд руб. В текущий кризис 78 из 85 регионов вошли закредитованными перед федеральным центром.
Предлог для центра
Теперь попросить кредит можно будет и у соседей или регионов-доноров. Но не всем — поправки в Бюджетный кодекс предусматривают ограничения на предельный дефицит и объем регионального долга. Прошлый год 35 регионов закончили с дефицитом. Поэтому потенциала для заимствований у регионов остается немного.
Фактически в условиях кризиса богатым регионам предоставили право раздавать свободные средства в долг. Конечно, речь идет прежде всего о Москве. На 1 марта 2020 года объем средств столичного правительства на банковских счетах составил около 1 трлн руб. Кстати, следом с большим отрывом по этому показателю (95 млрд руб.) идет как раз Тюменская область.
В кризис нередко возникают инструменты, которые остаются в системе государственного управления надолго. Так, пункт о праве регионов на создание своих резервных фондов появился в Бюджетном кодексе в декабре 2008 года, в разгар финансового кризиса, когда делать накопления было уже поздно. В текущий кризис, в конце марта, в России появились поправки в Бюджетный кодекс о послаблениях в предельных объемах дефицита и долга регионов.
Не исключаю, что, внедряя сейчас бюджетные кредиты от региона региону, законодатели не столько занимаются антикризисным управлением, сколько создают механизм на будущее. С ним федеральному центру легче будет отказывать регионам в финансовой помощи. Правда, при введении кредитных схем, как показывает опыт, проблемы сами собой не решатся.
Бедные субъекты Федерации вряд ли станут богаче. Финансовая зависимость регионов от центра тоже не ослабнет, а мечты о построении подлинного бюджетного федерализма в нашей стране уже не в первый раз придется отложить.
Федеральный и региональный бюджет
Основополагающее место в финансовой структуре каждой страны принадлежит государственному бюджету. Главный план доходно-расходной составляющей экономико-социальной и политической жизнедеятельности страны имеет силу в течение всего финансового года. Бюджетное законодательство Российской Федерации определяет державную «смету» как форму наполнения и расходования денежных фондов, целью которых является полноценное выполнение задач и функций государства.
Какой бюджет считают региональным?
Бюджетная система представляет собой механизм реализации функционирования главного финансового плана в любом государстве. Ее действенность и работоспособность крайне важны для эффективного воплощения столь необходимого принципа социального равенства и справедливости, в одинаковом соотношении выполняемых по всей территории России.
Федеральный и региональный бюджет являются важными элементами в процессе перераспределения и последующего использования общегосударственного дохода. Поскольку результатом деятельности субъектов хозяйствования в каждой стране являются показатели валового внутреннего продукта и национального дохода, крайне важной процедурой считается их распределение.
Региональный бюджет представляет собой центральное звено финансовых планов административно-территориальных единиц государства. Их естественным предназначением считают полное материальное обеспечение функций, возложенных на управленческие органы того или иного субъекта РФ.
Как составляется бюджет региональный?
Формирование регионального бюджета происходит в соответствии с общегосударственным финансовым планом, рассчитанным на год. При этом доходная часть во многом зависит от включения собственных и регулирующих поступлений. К первой группе относят местные налоги и сборы, среди которых:
Собственные поступления, представляющие собой доходы регионального бюджета, включают в себя и прибыль от эксплуатации предоставленного имущества, принадлежащего органам власти субъектов РФ, и средства, полученных в качестве оплаты услуг, оказываемых государственными учреждениями бюджетного финансирования.
Особенности доходов региональных бюджетов
Региональные бюджеты РФ включают в себя такой важный показатель, как норматив обеспеченности на каждого жителя в отдельности. Эти же параметры, как правило, выступают базисом для распределения минимальных размеров дохода, заложенных в местные бюджеты.
Между тем, превышение местного бюджетного норматива средних показателей на общефедеральном уровне позволяет первому выполнять роль донора для последнего. Если же все происходит наоборот, местный бюджет становится полноправным получателем группы так называемых регулирующих доходов, которыми являются:
Они формируются за счет начислений федерального налогообложения. Все сборы проходят обязательную стадию перераспределения непосредственно перед зачислением в федеральный, региональный и местный бюджеты российского государства. Объем регулирующих доходов, предназначенных для поступления в региональные и местные бюджеты, определяется согласно нормативам и инструкциям, входящим в круг основных законодательных актов.
Поскольку региональный бюджет является центральным звеном любого территориального финансового плана, его задачей можно считать полное покрытие затрат, необходимых для обеспечения выполнения функций субъектов государства. Наполнение его, как уже говорилось, происходит за счет различных начислений. Каждое из них представляет собой отдельный вид финансовых ресурсов:
Основные статьи расходов регионального бюджета
Средства региональных бюджетов используются, как правило, в конкретных направлениях, где основными являются следующие:
Роль консолидированного бюджета в финансовой системе государства
Вникая вглубь бюджетного законодательства Российской Федерации, невозможно не заметить часто встречающееся в нем понятие консолидированного бюджета. Региональный бюджет и местный бюджет входят в единый свод финансового плана конкретного субъекта РФ. В свою очередь, вместе с федеральным обобщенные сведения отдельных регионов представляют консолидированный бюджет государства.
В отличие от общегосударственного финансового плана, консолидированный не проходит процедуру рассмотрения и утверждения представительскими органами. По сути, он является статистическим показателем бюджетного свода, включающим в себя ожидаемые статьи доходов и расходов, уточнения дополнительных источников наполнения бюджета и поступления средств, а также направления их применения по России и некоторым субъектам РФ.
Федеральный и каждый региональный бюджет (бюджет субъекта государства), проходя ежегодный этап планирования, в обязательном порядке используют сведенные данные из консолидированных державных смет. Например, чтобы определить объемы тех или иных отчислений от распределенных налогов и величины дотаций, за базис принимают данные консолидированных бюджетов соответствующей административно-территориальной единицы. Крайне важно, чтобы сумма резерва, поступающего в финансовый оборот государства, совпала с результатом анализа формирования и эксплуатации главного державного фонда.
Также стоит отметить, что консолидированные бюджеты регионов играют огромную роль в ходе выполнения расчетов, демонстрирующих степени обеспеченности населения в целом или жителей отдельных районов. К примеру, при составлении финансового плана отдельной области нередко требуются усредненные показатели расходов одного человека на медицинское обслуживание и т. д.
Расходы регионального бюджета в финансовой системе РФ проходят фазу разграничения, поскольку любой из ее уровней обладает равным комплексом прав на частичное получение доходов либо закрепление средств в полной мере. Кроме того, любые государственные органы и местное самоуправление имеют полномочия самостоятельно определять векторы расходования бюджетных средств регионального уровня.
Что необходимо сделать для улучшения работы бюджетной системы в России?
Между тем, на сегодняшний день в сфере межбюджетных отношений российского государства координация между центром и регионами играет крайне важную роль. Следует подчеркнуть, что первопричиной большинства недочетов бюджетного механизма в РФ является централизация, или федерализм.
Устранить все проблемы функционирующей системы поможет неукоснительное выполнение следующих рекомендаций финансовых специалистов:
Специфика взаимоотношений федерального и регионального бюджетов
Охарактеризовать особенности межбюджетных отношений между регионами и муниципалитетом можно на примере взаимосвязи федерального и региональных бюджетов. Поскольку органы местного самоуправления функционируют лишь на основе местного бюджета, то и процедура составления, формирования и утверждения осуществляется ими. Кроме того, исполнение и контроль над исполнением также являются прерогативой местных управленцев. В этом случае дотации, предоставляемые федеральным бюджетом для выравнивания финансовой обеспеченности поселков, необходимы для сбалансирования возможностей осуществления органами местного самоуправления соответствующих полномочий, исходя из уровня обеспеченности или численности населения. Распределяются дотации для поселений через законодательно утвержденные нормативы отчислений от налогов на доходы физлиц. Такие дотационные поступления представляют собой региональный финансовый фонд, предназначением которого является поддержка бюджета, в частности его доходной части.
При этом, рассматривая субсидии, которые изначально поступают в региональный бюджет (бюджет области), а затем распределяются на местном уровне, следует отметить, что их совокупность формирует фонд софинансирования расходов конкретного региона. Фонд компенсации образуется совокупностью субвенций, поступающих из регионального в местный бюджет.
Однако принятие решения о выделении любому муниципальному формированию финансовой поддержки в виде вышеуказанных отчислений, как правило, происходит после подтверждения целесообразности подобной финансовой помощи. Т. е. задачей государства является контроль над рациональным использованием средств из специализированного фонда с целью недопущения финансирования неэффективного механизма управления.
Так, властные структуры вправе выполнять проверки по уточнению деятельности местных органов в сфере наполняемости бюджетов, их расходования и соблюдения должных мер экономии.
Задачи государственной бюджетной политики
Главными целями ежегодной политики в сфере финансового планирования являются следующие позиции, рассчитанные на долгосрочную перспективу действенности бюджетных инструментов:
Кроме того, обязательным шагом государства и каждого его субъекта при формировании распределения бюджетных средств является повышение качества предоставляемых населению услуг. В первую очередь, речь идет о здравоохранении, образовании и социокультурной составляющей. Регулярные поступления из общегосударственного в региональные муниципальные бюджеты во многом обусловлены и параметрами функционирования пенсионной системы. Здесь крайне важно, чтобы территориальные органы имели возможность своевременно учитывать демографические изменения в общей структуре населения.
Проблемы бюджетной системы РФ
По мнению большинства специалистов в сфере финансов, успех и действенность бюджетного механизма во многом зависят от работы налоговой системы государства. Она должна быть направлена на создание благоприятного климата для участия инвесторов, повышение уровня предпринимательской активности. Налогообложение страны определяет пути модернизации структуры экономики государства, а значит и его конкурентоспособность на рынках научного и технического труда. Отсюда следует, что источники ресурсов федерального бюджета, так же, как и доходы регионального бюджета любого из субъектов РФ, предопределены успешностью деятельности налоговой системы.
Достижение высоких результатов в процессе оптимизации и преобразования политико-экономической сферы деятельности государственных органов и местного самоуправления нуждается в построении улучшенной модели бюджетной структуры РФ. Система, в первую очередь, не являющаяся противовесом федеративного устройства страны, способна качественно распределить общественно-финансовые ресурсы на всех уровнях. Региональный бюджет развития административно-территориальной единицы, находясь в прямой зависимости от взаимоотношений с федеральным центром, отражает собой уровень социально-экономического развития государства.
В целом, бюджетная система РФ имеет достаточно высокие шансы на совершенствование и улучшение эффективности, поэтому органам государственного управления финансами необходимо устранить следующее:
Заключение
Бюджет Российской Федерации – основной финансовый план страны, составляющийся ежегодно. Будучи базисным инструментом накопления денежных средств, он предоставляет центральным и региональным властным органам естественную возможность реализации управленческих полномочий. Бюджетная система РФ является прямым отображением свойственного государству стиля руководства всеми сферами экономики.
Определяя налоговый климат страны, федеральный бюджет способен явно продемонстрировать объемы требующихся государству финансовых ресурсов в соотношении с реально существующими резервами. Исходя из этого, региональный бюджет получает четкие фиксированные направления расходования средств по конкретной отрасли, выражая таким образом экономическую общегосударственную политику.