Публичная дипломатия
Публи́чная диплома́тия (англ. public diplomacy ) — комплекс мер, нацеленных на изучение и информирование зарубежной аудитории, а также на установление контактов.
Термин «публичная дипломатия» не является синонимом термина «открытая дипломатия», которая касается характера дипломатического поведения государства на международной арене (от «открытости» (Сингапур) до «замкнутости»(КНДР)).
Публичная дипломатия — действия, направленные на строительство долгосрочных отношений, защиту целей национальной внешней политики и лучшего понимания ценностей и институтов собственного государства за рубежом. Публичная дипломатия продвигает национальные интересы и обеспечивает национальную безопасность путем изучения настроений иностранного общественного мнения, информирования его и воздействия на тех, кто это мнение формирует. Публичная дипломатия в основном нацелена на массовую аудиторию. Она исходит из того предположения, что общественное мнение может оказать значительное влияние на свои правительства и на политические системы. Любой вид публичной дипломатии направлен на определенную аудиторию, использует соответствующий этой аудитории язык и образы. Именно это позволяет ей достичь намеченных политических целей.
Публичная дипломатия преследует цель расширения диалога между гражданами своей страны и зарубежными партнерами. Это предполагает активный международный обмен, создание информационных программ, пропаганду своей культуры.
Содержание
Публичная дипломатия США
В Америке с конца 70-х годов очень активно вели работу по непосредственным связям с общественностью, созданы многие органов и постов. Пропаганда, благодаря новым технологиям (телевидение, радио), превратилась в ключевое средство ВП. Восприятие политики одного государства общественным мнением других стран играет все большую роль. Сфера деятельности публичной дипломатии предполагает все более активное подключение общественного мнения, неправительственных институтов и отдельных граждан к дискуссии по проблемам международной политики. Во многом успех на мировой арене политики и внешнеэкономических проектов государства обеспечивается уровнем информационных систем.
Информационно-разъяснительная работа
Информационно-разъяснительная работа — деятельность, целью которой является распространение информации о собственной стране, о жизни ее людей, а также разъяснение внешнеполитического курса ее правительства и предпринимаемых им внешнеполитических акций, разоблачение инсинуаций, распространяемых враждебной пропагандой.
Публичная дипломатия
По мнению украинского учёного Владимира Нестеровича под публичной дипломатией следует понимать целенаправленную международную деятельность государства через подконтрольные или финансируемые им учреждения и организации по осуществлению информационного воздействия на мнение и поведение населения зарубежных стран в контексте её внешнеполитических интересов.
Термин «публичная дипломатия» не является синонимом термина «открытая дипломатия», которая касается характера дипломатического поведения государства на международной арене (от «открытости» (Сингапур) до «замкнутости»(КНДР)).
Публичная дипломатия — действия, направленные на строительство долгосрочных отношений, защиту целей национальной внешней политики и лучшего понимания ценностей и институтов собственного государства за рубежом. Публичная дипломатия продвигает национальные интересы и обеспечивает национальную безопасность путём изучения настроений иностранного общественного мнения, информирования его и воздействия на тех, кто это мнение формирует. Публичная дипломатия в основном нацелена на массовую аудиторию. Она исходит из того предположения, что общественное мнение может оказать значительное влияние на свои правительства и на политические системы. Любой вид публичной дипломатии направлен на определённую аудиторию, использует соответствующий этой аудитории язык и образы. Именно это позволяет ей достичь намеченных политических целей.
Публичная дипломатия преследует цель расширения диалога между гражданами своей страны и зарубежными партнёрами. Это предполагает активный международный обмен, создание информационных программ, пропаганду своей культуры.
Что такое общественная дипломатия и зачем она нужна России?
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
К.полит.н., ф-т государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова, эксперт РСМД
Об общественной дипломатии все чаще говорят как о важном инструменте внешней политики, который у России либо отсутствует, либо не работает. В действительности, общественная дипломатия – это инструмент долгосрочного действия, редко позволяющий добиться желаемого в отдельной ситуации, но создающий благоприятный климат для внешней политики в целом.
Об общественной дипломатии все чаще говорят как о важном инструменте внешней политики, который у России либо отсутствует, либо не работает. В действительности, общественная дипломатия – это инструмент долгосрочного действия, редко позволяющий добиться желаемого в отдельной ситуации, но создающий благоприятный климат для внешней политики в целом.
19 июня 2012 г. в Российском совете по международным делам состоялся «круглый стол» по общественной дипломатии. В обсуждении приняли участие представители академического сообщества, неправительственных организаций, экспертных структур в сфере внешней политики и международных отношений. Итог обсуждения оказался парадоксальным и предсказуемым одновременно: что такое общественная дипломатия, мы до конца не понимаем, но обсуждать дальше эту тему надо. Главным результатом дискуссии стала возможность четче сформулировать проблемы, с которыми мы сталкиваемся в общественной дипломатии.
Проблема № 1 – единство определений
В России публичную дипломатию чаще всего упоминают в контексте решения самых разных внешнеполитических задач, объединенных лишь тем, что сегодня они не решаются.
Под общественной дипломатией понимаются порой совершенно разные вещи, и это не позволяет выработать комплексную сбалансированную стратегию. Термин «общественная дипломатия» получил в России распространение как перевод «public diplomacy». Изначально он появился в одной из главных кузниц кадров Госдепа США – Fletcher School of Law and Diplomacy – как замена термину «пропаганда». За годы его существования появились десятки разных определений, но в целом они сводятся к «системе диалога с зарубежными обществами».
Наряду с пониманием общественной дипломатии как public diplomacy, появилось и второе значение термина в русском языке – дипломатия на уровне общественных организаций. Это породило опасную путаницу: даже среди экспертов встречается убеждение, что public diplomacy – это лишь диалог на уровне неправительственных организаций. Между тем public diplomacy подразумевает более широкий спектр направлений деятельности: от зарубежного вещания до образовательных обменов. (Поэтому более удобным представляется перевод «публичная дипломатия», не имеющий значения дипломатии на уровне НПО. Далее в статье выражение «публичная дипломатия» используется в значении «public diplomacy».) Неточность опасна еще и тем, что профессиональное взаимодействие между специализированными НПО по темам, имеющим большое значение для межгосударственных отношений, – это все-таки скорее дипломатия «вторых треков», дипломатия экспертного сообщества. Это также значимый механизм в международных отношениях, однако, он, как правило, не направлен на взаимодействие с широкой общественностью.
Важно договориться, что мы ведем речь именно о public diplomacy (публичной дипломатии) как о системе взаимодействия с зарубежными обществами в политических целях, тогда как термин «общественная дипломатия» должен пониматься либо как его синоним, либо как одно из поднаправлений. Ограничение public diplomacy диалогом некоммерческих организаций – ошибка как смысловая, так и – потенциально – политическая.
Проблема № 2 – понимание целей публичной дипломатии
«Мягкая власть» государства на международной арене аналогична репутации человека в обществе: высказывая заслуживающую уважения точку зрения и поступая соответствующим образом, можно стать более привлекательным и авторитетным.
В России публичную дипломатию чаще всего упоминают в контексте решения самых разных внешнеполитических задач, объединенных лишь тем, что сегодня они не решаются. Необходимо системное понимание роли публичной дипломатии в российской внешней политике. Поводом для продолжения дискуссии послужило растущее внимание к сформулированной Дж. Наем концепции «мягкой власти» (soft power) как способности добиваться от других желаемого с помощью привлекательности, а не насилия или подкупа. (На русский язык термин «soft power» в разное время переводился по-разному – как «мягкая мощь», «гибкая сила» и т.п. Сейчас наиболее распространен перевод «мягкая сила», однако, представляется, что термин «власть» – как способность добиваться от других желаемых действий – ближе к значению оригинала, чем «сила».)
Различие примерно такое же, как между обладанием мощными вооруженными силами и удачным итогом международного конфликта: мощные вооруженные силы – не гарантия победы в любом конфликте, они лишь способствуют благоприятному исходу, причем их развитость и боеспособность чаще являются сдерживающим фактором. Обладание «soft power» не гарантирует благоприятный исход любой международной ситуации, но повышает вероятность его достижения.
«Мягкая власть» государства на международной арене аналогична репутации человека в обществе: высказывая заслуживающую уважения точку зрения и поступая соответствующим образом, можно стать более привлекательным и авторитетным. Человек или институт, обладающий привлекательностью и авторитетом, будет с большей вероятностью воспринят и услышан в спорной ситуации. Напротив, отрицательная репутация негативно скажется даже на правильной точке зрения. Если цель развития вооруженных сил – обеспечение безопасности нации, то цель публичной дипломатии – увеличение потенциала «soft power» страны.
Публичная дипломатия в современном мире направлена на формирование положительной репутации государства. Репутация формируется не только риторикой, но и действиями. Если предпринимать политические шаги, которые негативно скажутся на имидже страны в мире, то красивая риторика вряд ли поможет исправить ситуацию. Соответственно, цель публичной дипломатии – это не только трансляция положительной информации о нации, но и участие в выработке внешнеполитических решений с учетом влияния на репутацию страны, которое они окажут.
Проблема № 3 – реалистичная оценка возможностей
Опыт США показал, что одностороннее распространение информации в изменившемся мирополитическом и информационно-коммуникационном контексте не дает результатов.
В годы «холодной войны» лишь государства могли позволить себе массовую международную коммуникацию: издание газет, развитие сети радиовещания, финансирование НПО. Развитие и удешевление коммуникационных технологий, а также увеличение числа и совокупного влияния негосударственных акторов мировой политики полностью изменили эту сферу. Талантливый блогер сегодня может успешно конкурировать со всемирно известной газетой, а спутниковый телеканал с изначальным бюджетом в несколько десятков миллионов долларов в год – с ведущими новостными корпорациями мира. По данным на конец 2011 г., количество пользователей сети Интернет превышало 2,250 млн человек, и почти все они имели доступ к различным точкам зрения на международные вопросы.
Опыт США показал, что одностороннее распространение информации в изменившемся мирополитическом и информационно-коммуникационном контексте не дает результатов. Российская попытка сделать то же, что делали США в первой половине 2000-х годов, но с меньшими ресурсами, вряд ли окажется эффективнее. Вместо этого необходимо создавать систему двустороннего диалога с зарубежными обществами.
В контексте увеличения потенциала «soft power» как фактора мирополитического влияния России у публичной дипломатии должны быть три задачи:
Первая задача отчасти реализуется благодаря увеличению финансирования публичной дипломатии, произошедшему в течение последнего десятилетия, возрождению старых и созданию новых инструментов внешней коммуникации («Russia Today», Фонд «Русский мир», РИА-Новости, «Голос России» и др.). Однако в системе публичной дипломатии по-прежнему практически полностью отсутствуют образовательные обмены и некоторые другие инструменты долгосрочного действия. Вторая и третья задачи сегодня де-факто не решаются. Между тем без комплексной долгосрочной работы по созданию заслуживающей доверия репутации распространять информацию неэффективно: России часто не верят даже тогда, когда она права.
Итак, перед политической элитой и экспертным сообществом России сегодня стоит задача прийти к единому пониманию содержания, целей и возможностей публичной (общественной) дипломатии. На следующем этапе нужно будет выработать на основе этого общего понимания комплексную стратегию, адаптировать существующие и создать новые механизмы, а также системы оценки их эффективности. Современная российская ситуация не уникальна. Для ее исправления важно лишь правильно воспользоваться накопленным собственным и зарубежным практическим и академическим опытом.
Публичная дипломатия и ее акторы
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
Д.полит.н., профессор каф. дипломатии МГИМО МИД России, эксперт РСМД
В условиях электронной революции и стирания граней между внутренней и внешней политикой на первый план в дипломатической деятельности выходит публичная дипломатия как неотъемлемая часть soft power. Акторами публичной дипломатии выступают как профессиональные дипломаты, так и неправительственные организации. Правовое положение НПО различается от страны к стране. Особое внимание уделяется проблеме иностранного финансирования этих организаций. В России около тысячи НПО занимаются политической деятельностью и проявляют активность на мировой арене. На этом фоне закон об «иностранных агентах» вызывает озабоченность и стимулирует рост протестных настроений.
НПО – инструмент доверия или агент влияния?
В условиях электронной революции и стирания граней между внутренней и внешней политикой на первый план в дипломатической деятельности выходит публичная дипломатия как неотъемлемая часть soft power. Акторами публичной дипломатии выступают как профессиональные дипломаты, так и неправительственные организации. Правовое положение НПО различается от страны к стране. Особое внимание уделяется проблеме иностранного финансирования этих организаций. В России около тысячи НПО занимаются политической деятельностью и проявляют активность на мировой арене. На этом фоне закон об «иностранных агентах» вызывает озабоченность и стимулирует рост протестных настроений.
В экспертных оценках место ставших уже привычными терминов «глобализация», «регионализация», «интеграция» все чаще занимают «турбулентность», «непредсказуемость», «трансформация». Даже такой традиционный институт, как дипломатия, переживает бурные изменения. Классическая модель дипломатии, предполагающая взаимодействие исключительно государств, становится лишь одним из аспектов современной дипломатической деятельности. Сегодня дипломатия многогранна. Особое место в новейшем инструментарии занимает публичная дипломатия как неотъемлемый элемент того, что называется «мягкой силой». К сожалению, на этом направлении мы существенно проигрываем другим странам, что и констатировал президент РСМД И. Иванов.
В нашем внешнеполитическом лексиконе в ходу два термина применительно к дипломатии: «публичная» и «общественная». Однако к взаимозаменяемости этих терминов надо относиться с особой осторожностью. Мы живем в эпоху глобальной коммуникации, а, следовательно, и глобального перевода. Определение «общественная» будет переводиться на другие языки и как социальная, и как гражданская, и как народная. Понятно, что «общественной» мы именуем дипломатию неправительственных организаций. Это в известной мере отражает практику советских времен, когда деятельность организаций, участвовавших в международном обмене, проходила исключительно в рамках единой государственной идеологии. Не случайно такой подход до сих пор сохраняется в коммунистическом Китае, где эти организации квалифицируют как общественные, имея в виду деятельность только так называемых ГОНГО (государством организованных НПО). Перед нами весьма узкая трактовка целого направления в современной дипломатии, получившего в мире название «публичной». Заметим, что и в Указе «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации», подписанном президентом В. Путиным 7 мая 2012 г., речь идет именно о «публичной дипломатии».
Публичная дипломатия – это не маркетинг, это диалог
От маркетинга публичную дипломатию отличает интерактивный диалог. Используя этот диалог, мы приобретаем сторонников и союзников и гуманизируем образ собственной страны.
Известно, что «публичная политика» – новый жанр осуществления власти в период глобальной информатизации. Публичная дипломатия, тесно связанная с этим направлением политики, представляет собой целый «космос», где действуют политики, деятели культуры, науки и образования, СМИ, НПО, пользователи социальных сетей. И что особенно значимо – ныне публичность является неотъемлемой чертой и профессиональной дипломатии. Теоретики полагают, что публичная дипломатия профессионалов призвана стать катализатором деятельности, осуществляемой неправительственными акторами. И эта синергия очень важна.
О публичной дипломатии стали говорить с середины прошлого века [1]>. Обычный прием публичной дипломатии – обращение к общественному мнению той или иной страны через головы правительств. Послы «вышли из тени». В стране пребывания они стали активно выступать в прессе, по радио и телевидению, излагать позицию своей страны в законодательных собраниях. Дипломаты оттачивают искусство дискутировать, убеждать и переубеждать. В весьма упрощенной трактовке публичную дипломатию называют неким синтезом ценностей, пропаганды и маркетинговых технологий. Однако в действительности это гораздо более сложный институт. Конечно, умелое использование законов рынка приносит свои плоды. Например, итальянский МИД предложил удачный маркетинговый ход – проводить за рубежом выставки и ярмарки, используя название известного во всем мире фильма Ф. Феллини «Долче вита». Однако от маркетинга, т.е. набора средств, входящих в рекламное продвижение товара при полном отсутствии взаимного обмена идеями, публичную дипломатию отличает интерактивный диалог. Используя этот диалог, мы приобретаем сторонников и союзников и гуманизируем образ собственной страны.
«Твипломаси» и «твипломаты»
Потребность привлечения общественности на свою сторону в условиях мгновенного распространения информации, равно как и дезинформации, стала особенно значимой. Публичная дипломатия пополнилась общением в социальных сетях. Родился новый термин – «твипломаси». Твиттер и другие социальные сети стали использоваться внешнеполитическими ведомствами. Президенты, премьеры, министры, главы внешнеполитических ведомств, послы выходят в социальные сети и становятся «твипломатами». Форин-офис создал специальную «интернет-гавань» (hub), оказывающую техническое содействие своим «твипломатам» и разрабатывающую цифровые стратегии внешней политики. Французское агентство «Франс-Пресс» (AFP) занялось мониторингом в реальном времени влияния в сети государственных акторов, занимающихся публичной дипломатией. Данные учитывают количество фолловеров официальных лиц и экспертов. Для США таких фолловеров насчитывается около 43 млн человек, для России – 2,5 млн. Стоит всерьез задуматься о причинах такого разрыва.
НПО – инструмент доверия или агент влияния?
Завоевание доверия нелегко дается профессиональным дипломатам, ограниченным инструкциями своего ведомства. В более выгодном положении оказываются неправительственные акторы публичной дипломатии. Они в состоянии охватить весь спектр политической жизни своей страны, транслируя не только официальные, но и оппозиционные настроения. В России успешно стартовали Российский совет по международным делам, Фонд поддержки публичной дипломатии им. А.М. Горчакова, Фонд «Русский мир» и др. В настоящее время многочисленные НПО имеют консультативный статус при ЭКОСОС ООН. Партнерское сотрудничество этих организаций с ООН предполагает, в частности, деятельность по мобилизации мирового общественного мнения и оказанию политического давления с помощью кампаний и протестов, а также совместное финансирование программ и фондов ООН.
Правовой статус НПО различается от страны к стране. В ряде стран НПО, активно участвующие в политической жизни и финансируемые из-за рубежа, становятся предметом особо пристального внимания со стороны государства. Конечно, нельзя отрицать, что предоставление иностранной помощи временами не обходится без серьезных злоупотреблений, связанных с финансированием террористических и экстремистских организаций, нарушением налогового законодательства, коррупцией. Противодействие этим и другим злоупотреблениям предусмотрено соответствующими национальными законами, в том числе и российскими.
В США с 1938 г. действует закон о регистрации иностранных агентов, занимающихся лоббированием интересов другого государства. На тех граждан, кто занимается исключительно коммерческой, религиозной, образовательной, научной деятельностью или деятельностью в сфере изящных искусств, этот закон не распространяется. В 2011 г. внимание мировой общественности было приковано к Израилю, где правительство Б. Нетаньяху внесло в Кнессет законопроект, блокирующий иностранное финансирование израильских НПО. Премьер сравнил подобное финансирование с «троянским конем», а местная пресса озвучила недовольство политикой ЕС и ряда европейских государств, направляющих в Израиль «дурно пахнущие» деньги. В ответ Верховный комиссар ООН по правам человека внесла еврейское государство в список стран, где ограничивается деятельность правозащитников. Американский еврейский комитет выступил с заявлением, осуждающим Кнессет за нарушение принципов демократии. В самом Израиле намерение правительства вызвало резкий отпор со стороны оппозиционных партий и общественности. В конечном итоге, законопроект был заморожен.
В государствах ЕС действует либеральный уведомительный порядок регистрации НПО. Иностранные граждане могут быть учредителями и участниками НПО, причем деятельность последних регулируется национальным законодательством. В «Основополагающих принципах статуса неправительственных организаций в Европе», принятых Комитетом министров Совета Европы в 2003 г., отмечается, что НПО вправе ходатайствовать о получении финансирования из-за рубежа.
А что происходит в России?
Завоевание доверия нелегко дается профессиональным дипломатам, ограниченным инструкциями своего ведомства. Неправительственные акторы публичной дипломатии в состоянии охватить весь спектр политической жизни своей страны, транслируя не только официальные, но и оппозиционные настроения.
Участие российского государства в финансировании неправительственных организаций весьма скромное. По имеющимся данным, в среднегодовом бюджете российских НПО государственные вливания составляют менее 10%. В западных странах финансирование НПО со стороны государства в среднем превышает 40%. Как остроумно заметила газета «Ведомости», после принятия в России закона об «иностранных агентах» может оказаться, что «все хорошее в стране делается на иностранные деньги». Следует также учитывать, что в отличие, например, от Италии, где министерство иностранных дел ежегодно возобновляет списки многочисленных НПО, получающих государственное финансирование, многим акторам российской публичной дипломатии не так просто добиться поступления средств из отечественных источников.
Новый закон, вводящий понятие «иностранный агент», предусматривает громоздкие процедуры отчетности о получении иностранной помощи, что ведет к расширению бюрократического аппарата. Судьи Верховного суда РФ обратили внимание на трудности, которые могут возникнуть у правоприменителей закона ввиду отсутствия законодательного определения некоторых понятий. Председатель Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека М. Федотов предостерег, что по новому закону любая деятельность может быть интерпретирована как политическая. Если обратиться к Положению о Министерстве юстиции РФ (в редакции Указа Президента РФ № 1079 от 14.07.2008), то партии также следует отнести к политическим некоммерческим организациям и заставить тех из них, кто использует поддержку из-за рубежа, регистрироваться в качестве «иностранных агентов».
Новый закон вызывает озабоченность как в России, так и за рубежом, и провоцирует протестные настроения. Пожалуй, и до принятия закона компетентные органы были в состоянии пресекать нарушения и восстанавливать правовой порядок на основе существующего законодательства, более жесткого по сравнению с законами, действующими в этой сфере в европейских странах. Возникающие в отношениях с западными донорами проблемы следовало бы улаживать по дипломатическим каналам. Так, госсекретарь США Х. Клинтон уже пообещала найти такой выход из сложившейся ситуации, который позволит продолжить финансирование российских некоммерческих организаций без проблем для грантополучателей. Видимо, не случайно законодатели приняли решение о продлении срока вступления в силу нового закона до 120 дней со дня его опубликования.
Итак, публичная дипломатия – неотъемлемая часть политики «мягкой силы». Задача публичной дипломатии – привлекать на свою сторону общественность – сегодня становится особенно значимой. Проводниками публичной дипломатии, наряду с государствами, все чаще выступают НПО. Принятие закона об «иностранных агентах» вызывает озабоченность и провоцирует рост протестных настроений в обществе. В сложившейся ситуации закономерен вопрос: следует ли в эпоху глобальной коммуникации противопоставлять политике «мягкой силы» жесткие административные методы? Поддерживать процесс становления НПО (пусть даже оппозиционных) как части гражданского общества, активнее привлекать их к диалогу по вопросам внутренней и мировой политики представляется гораздо более продуктивным.
1. Зонова Т.В. Современная модель дипломатии: истоки становления и перспективы развития. М.: РОССПЭН, 2003.