что такое формула штайнмайера для донбасса в двух словах
В Европе снова заговорили о «формуле Штайнмайера» для Донбасса: что не так с предложением Германии
Германия снова настаивает на имплементации «формулы Штайнмайера» в законодательство Украины. В Министерстве иностранных дел считают, что это поможет урегулировать конфликт на Донбассе. Подобные заявления не впервые звучат с немецкой стороны – недавно аналогичное предложение выдвинула и канцлер Ангела Меркель.
В Украине к «формуле Штайнмайера» относятся неоднозначно – одни называют ее «капитуляцией перед Россией», другие же – шансом на окончание войны. О сути формата – читайте в материале OBOZREVATEL.
Документ, о котором говорят в правительстве Германии, не новый – еще в 2015 году его предложил нынешний президент Германии Франк-Вальтер Штайнмайер, который тогда занимал должность министра иностранных дел.
«Формула Штайнмайера» – это своего рода алгоритм, по которому могут пройти выборы на временно неподконтрольных территориях. Ее суть состоит в том, что Донбасс должен получить особый статус на время проведения там выборов. А уже на постоянной основе – только после того, как результаты голосования признают международные организации.
При этом о выводе российских войск с оккупированных территорий до выборов в формуле ничего не сказано. Именно это стало причиной массовых митингов и недовольств украинского общества в 2019 году.
Тогда украинская делегация в ТКГ согласовала и подписала окончательный вариант «формулы Штайнмайера», а позже это подтвердил президент. Противники документа назвали предложенный сценарий «капитуляцией Украины перед Россией», поскольку он не предполагает, в частности, вывода российских войск и передачу под контроль Украины границы.
Зеленский тогда же напомнил, что утверждение формулы – это условие Москвы для скорейшего проведения саммита лидеров «нормандской четверки». Политик также призвал украинцев не бояться этой «величайшей страшилки последних недель».
Дело в том, что реализация «формулы» больше выгодна российской стороне – вначале выборы, потом граница и выведение войск. Цель простая – побыстрее избрать легитимных для Киева и мирового сообщества представителей Донбасса, с которыми уже в рамках Минских соглашений можно вступать в открытые переговоры.
И в Украине это понимают. К примеру, спикер украинской делегации в ТКГ Алексей Арестович в комментарии OBOZREVATEL отметил, что заявления канцлера Меркель и МИДа не являются указательными. А после ухода этого правительства в сентябре придут новые лица с совершенно другими взглядами.
«Она высказала свою позицию, мнение уходящего политика. Сказать, что мы были с ней во всем согласны, нельзя. Мы учитываем это заявление, но кроме Меркель существуют позиции и других политических сил Германии. И они нам тоже интересны», – отметил он.
Такого же мнения придерживается и экс-министр иностранных дел Владимир Огрызко. «Канцлер прекрасно понимает, что Украина не пойдет ни на какие формулы Штайнмайера и тому подобное. Реализация всех этих российских хотелок не реалистична. И Меркель это прекрасно знает. Это политическая игра, не более», – отметил он.
Сейчас урегулирование конфликта на Донбассе происходит в рамках Минского формата. Однако президент Владимир Зеленский ранее называл эти соглашения «еле живым» документом.
Также украинский лидер активно высказывается за присоединение к переговорному процессу Соединенных Штатов. «Я считаю, что процесс ради процесса не работает», – заявил он.
«О привлечении Байдена к «нормандскому» формату. Мы еще не успели об этом говорить. Я хотел бы, чтобы США помогали нам в вопросе мирного урегулирования на Донбассе. Это будет в нормандском формате, если участники будут «за» или это будет в другом формате. Это вопрос переговоров. У меня будет встреча с Байденом, я также буду поднимать этот вопрос», – недавно сказал президент.
Судя по всему, сейчас украинские власти не собираются следовать рекомендациям Меркель. Окончательное решение будет принято только после встречи Зеленского с президентом США Джо Байденом и выборов нового канцлера в Германии.
«Формулу Штайнмайера» одобрили все ее компоненты
Украинская делегация наряду с делегациями ОБСЕ, России, ДНР и ЛНР подписала 1 октября «формулу Штайнмайера», описывающую механизм введения особого порядка управления в Донбассе после проведения там местных выборов. Это произошло в Минске на очередном заседании Трехсторонней контактной группы по урегулированию ситуации на востоке Украины. Об этом первым сообщил представитель ЛНР в контактной группе Родион Мирошник, затем информацию подтвердили два источника РБК, знакомые с ходом заседания.
После того как о подписании сообщили СМИ, президент Украины Владимир Зеленский провел в Киеве срочный брифинг, на котором заявил, что «формула Штайнмайера» действительно согласована и что достигнута договоренность о разведении войск еще на двух участках в Донбассе. Это, по словам президента Украины, открывает возможность для проведения в кратчайшие сроки саммита лидеров «нормандской четверки», в которую входят Украина, Россия, Германия и Франция. Дату проведения саммита он не назвал.
«Сегодня все участники контактной группы подписали текст из двух пунктов: подписание «формулы Штайнмайера» и согласование плана графика по двум населенным пунктам — Золотое и Петровское. Так что сегодня выполнены все условия для разблокирования «нормандского формата», — прокомментировала итоги минского заседания журналистам глава МИД самопровозглашенной ДНР Наталья Никонорова. По ее оценке, заседание стало прорывным. «Не действовало ничего в течение трех лет», — напомнила она.
Андрей Парубий, бывший председатель Верховной рады, ныне ее депутат от «Европейской солидарности» Петра Порошенко, назвал достигнутые в Минске договоренности «демонтажом украинского государства».
К согласованию «формулы» и разведению вооружений делегаты были близки на предыдущем заседании 18 сентября, однако тогда достичь согласия сторонам не удалось. Несмотря на предварительные договоренности оформить письменный документ, представлявший тогда Киев в политической подгруппе Валерий Гребенюк уже в Минске отказался это делать.
Формула разрешения конфликта
«Формула Штайнмайера» носит название ее автора, действующего президента Германии, прежде — главы МИДа Франка-Вальтера Штайнмайера. Формула предусматривает, что в непризнанных республиках пройдут местные выборы, причем до голосования закон об особом статусе Донецка и Луганска будет применяться на временной основе, а после выборов и признания их честными со стороны ОБСЕ закон обретет окончательную юридическую силу.
Формула представляет компромиссный порядок выполнения согласованного сторонами в начале 2015 года комплекса мер по выполнению минских соглашений. В утвержденной редакции соглашений говорится, что восстановление полного контроля Украиной над государственной границей с Россией должно начаться в первый день после местных выборов и завершиться после всеобъемлющего политического урегулирования (местные выборы в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на основании закона Украины и конституционная реформа). Одиннадцатый пункт соглашений указывает, что Украина должна провести конституционную реформу и принять на постоянной основе закон об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей.
Перед вторничным заседанием группы надежду на успешное проведение выражал помощник президента России Юрий Ушаков. Пресс-секретарь президента России Дмитрий Песков предупредил, что отказ Киева от «формулы Штайнмайера» «существенно затормозит весь процесс» урегулирования конфликта в Донбассе. Надежду на согласование механизма выразил во вторник и президент Франции Эмманюэль Макрон, выступавший на сессии Парламентской ассамблеи Совета Европы в Страсбурге. Макрон заявил о намерении провести саммит «нормандской четверки» уже в ближайшие недели.
В чем заключалась главная проблема
К концу августа конфликтующим на юго-востоке Украины сторонам удалось договориться о разведении войск в первой из трех точек — в станице Луганской, оставалось согласовать разведение в населенных пунктах Петровское и Золотое. Однако Москва увязывала дальнейшее отведение войск именно с подписанием документа — как пояснил РБК один из участников встречи от российской стороны, без него разведение частей «не имеет смысла».
Главное противоречие заключалось в расхождении позиций сторон по «формуле Штайнмайера» и изменению украинской Конституции. Москва и непризнанные ДНР и ЛНР настаивали, что закон об особом статусе должен быть интегрирован и в уже принятый Радой закон об особом статусе особых районов Донецкой и Луганской областей (ОРДЛО), и в Конституцию страны. В свою очередь, Киев отказывался вносить соответствующие изменения в Конституцию. Об этом в середине сентября заявил глава украинского МИДа Вадим Пристайко. На форуме «Ялтинская европейская стратегия» (YES) он подчеркнул, что Киев не будет вносить никакие изменения в Конституцию, касающиеся особого статуса Донбасса. «Мы продолжаем наш путь конституционной реформы, которую мы сами для Украины делаем, и основой этих изменений является децентрализация, которая много лет на Украине идет успешно», — описал он тогда возможность предоставления особого статуса Донбассу.
Кроме того, украинская сторона настаивала на том, что сначала в Донбассе следует установить контроль над границей с Россией, «разоружить российские и пророссийские бандформирования» и только после этого проводить выборы. «Коротко по «формуле Штайнмайера». Моя позиция очень проста и понятна: должны быть соблюдены стандарты безопасности и все другие стандарты — тогда мы готовы проводить выборы. В том числе вопросы границы украинско-российской», — заявил ранее «Интерфаксу-Украина» глава украинской делегации в Трехсторонней контактной группе Леонид Кучма.
Какими будут следующие шаги
Как заявил на брифинге во вторник Зеленский, «формула Штайнмайера» заключается в двух вещах: временный закон об особом порядке местного самоуправления в особых районах начинает действовать на постоянной основе при условии, что выборы там проводятся в соответствии с Конституцией и законодательством Украины и ОБСЕ официально подтверждает, что они прошли по стандартам организации. «Это означает, что никаких выборов под дулом автоматов не будет и не может быть», — подчеркнул украинский лидер. Саму «формулу» он назвал «страшилкой последних недель». Зеленский также сообщил, что украинский парламент разработает и примет новый закон об особом статусе Донбасса (нынешний истекает 31 декабря). «Там не будет никакой капитуляции», — пообещал он.
«Честно говоря, здесь еще нужно поработать», — заявил представитель ОБСЕ в контактной группе Мартин Сайдик в ответ на вопрос, когда могут пройти местные выборы. По его словам, сторонам еще надо обсудить много вопросов — о проведении выборов, об обеспечении их безопасности и так далее. Зеленский на брифинге указал, что выборы не могут пройти в присутствии военных на территории Донбасса и при условии наличия открытой границы с Россией. «Там не может быть пулеметов, и граница должна быть наша», — сказал президент Украины.
«Ключевое условие, которое ставила Россия для проведения саммита «нормандской четверки», выполнено. Теперь стороны должны завершить согласование повестки встречи и определить дату. Это еще не прорыв, но один из важных узлов развязан», — сказал РБК замдиректора Центра политической конъюнктуры Олег Игнатов. По его оценке, новые украинские власти доказали свой конструктивный настрой, но решение самых важных проблем урегулирования еще впереди — нужно понять, какое соответствие в «дорожной карте» будет установлено между решением вопросов безопасности, выборами, амнистией и вопросом о конституционной правке.
Три замены за четыре месяца
С момента инаугурации Владимира Зеленского 20 мая в Трехсторонней контактной группе по Донбассу сменился уже третий представитель Киева в подгруппе, занимающейся политическими вопросами. Сначала Зеленский назначил в нее Романа Бессмертного, но 21 августа сменил его на Валерия Гребенюка, который вышел из состава группы после первого же заседания, в котором участвовал. В тот же день Зеленский назначил нового представителя Киева — заслуженного юриста Украины Алексея Резникова.
Что означает подписание Украиной формулы Штайнмайера
Правда, Зеленский от себя добавил, что никаких выборов не будет, пока в Донецке и Луганске находятся некие «войска». И что границу нужно будет передать Украине.
Однако очевидно, что в подписанном сегодня документе ничего подобного нет. И данные условия пока звучат как успокоительное для «партии войны», а не договоренность на уровне минской группы.
Впрочем, озвученные президентом условия могут стать и прологом к глобальному срыву достигнутых договоренностей.
Принесет ли «формула Штайнмайера» мир на Донбасс.
О чем договорились в Минске
И с этой оценкой уже согласились у Суркова.
Президент говорил о ней так, будто это малозначимая бумажка, которой не стоит придавать большого значения. Он сказал, что хотел бы сделать пояснения к «страшилке», которую называют формулой Штайнмайера. И зацитировал ее:
Правда, затем он кое-что добавил от себя. «Если там будут любые войска, то никаких выборов в принципе не может быть». И еще одну фразу: «Граница должна быть нашей».
Эти оговорки, которые не прописаны в «формуле Штайнмайера» (причем их отсутствие там является ключевым моментом для реализации самой формулы), говорят о том, что президент опасается реакции сторонников «партии войны». И декларирует вещи, которые по идее могут ее успокоить.
Что же написано в формуле Штайнмайера?
Как видим, здесь нет ни «вывода войск», ни передачи контроля над границей, о чем говорил Зеленский.
А что с особым статусом?
То есть, видимо, президент рассчитывает на то, что до Нового года при любом раскладе выборы в «ЛДНР» не пройдут. За это время закончится действие старого закона, и Рада может принять новый законопроект, где перекроит или урежет параметры особого статуса.
По ныне действующему закону они выглядят так:
1. Назначение руководителей прокуратуры и судов согласно особому порядку при участии новоизбранных органов власти
2. Не допускать уголовное преследование участников событий на территории Луганской и Донецкой областей (амнистия).
3. Способствовать использованию русского и других языков во всех сферах жизни
4. Поддерживать эти районы в социально-экономическом развитии: восстановление промышленности, транспортной и социальной инфраструктуры, жилья. Переориентировать промышленный потенциал, создать новые рабочие места, привлечь инвестиции и кредиты. При этом поддержка отдельных районов Луганской и Донецкой областей должна отличаться от общего экономического режима хозяйственной и инвестиционной деятельности, а ее объемы нельзя сокращать
5. Помочь отдельным районам Луганской и Донецкой областей развивать трансграничное сотрудничество с Россией
6. Дать право местным органам власти создавать отряды народной милиции для охраны общественного порядка.
Только после этого можно будет говорить о том, что процесс мирного урегулирования будет запущен.
А до тех пор, единственным плюсом является разведение на двух участках фронта, которое, скорее всего, состоится в любом случае. Но это же рискует оказаться и последним достижением, если в силу описанных выше причин политический процесс будет заморожен.
В общем, процесс будет очень непростым.
Однако, есть надежды, что он все-таки будет запущен. По крайней мере внешняя обстановка этому благоприятствует.
В чем причина разблокирования формулы Штайнмайера?
Подписание «формулы Штайнмайера» состоялось через неделю после встречи Владимира Зеленского с Дональдом Трампом.
О чем говорили президенты без прессы можно только догадываться. Но на открытой части встречи от лидера США прозвучало два довольно ясных мессиджа.
То есть на решение Зеленского повлиял раздрай между Белым домом и демократами, которые не смогли дать Банковой четких, консолидированных сигналов по Донбассу. Хотя не исключено, что Трамп эти сигналы дал Зе в закрытом режиме.
В силу отстуствия внятных вводных из Вашингтона (официальных по крайней мере) и под давлением ЕС Зеленский пошел на подписание формулы. Чем сдвинул процесс урегулирования с мертвой точки, где он находился начиная с 2016 года.
О том, что означает сегодняшний шаг Зеленского, для «Страны» проанализировали эксперты.
Руслан Бортник, политической консультант:
По большому счету, перед Зеленским стоит задача принять два закона.
Во-вторых, партия власти должна разблокировать и внести изменения в существующий закон об особом статусе Донбасса, где уже зафиксированы привилегии и широкие права для этого региона.
Для обоих законов нужны 226 голосов. Потенциально Рада может за это проголосовать. Кроме того, здесь можно рассчитывать на голоса Оппозиционной платформы, мажоритарных депутатов. В общем, их можно найти в зале.
С другой стороны, мне показалось, что президент пытается оправдаться и избежать кризиса, который может быть вызван принятием этих законов. Но все эти шаги могут быть пройдены, если будет жесткая позиция президента.
Вадим Карасев, директор Института глобальных стратегий:
Очевидно, Зеленский рассчитывает, что в рамках Нормандского формата он встретится с Путиным, выведет щадящую формулу для Украины, возможно, верит, что Россия может пойти на уступки в рамках формулы Штанмайнера. Посмотрим, как оно будет.
Что касается законов, которые нужно принять, думаю, что Верховная Рада их примет. На этой неделе будут внесены изменения в законодательство и станет разрешена прослушка депутатов, в таком случае, если кто-то будет протестовать, с ними разберутся быстро.
Думаю, что и сам Зеленский уже на собственном опыте это понял в Америке, что не везде нужна демократия. Внутренний хай будет, Порошенко, патриоты, националисты поднимут бучу, но думаю, что Верховная Рада все равно сделает все, что нужно.
Михаил Погребинский, директор Киевского уентра политических исследований и конфликтологии:
Оценив внешнее давление со стороны Макрона, Меркель, Трампа, команда Зе приняла решение не уклоняться от подписания формулы Штанмайера. Чтобы ее выполнить, нужно принять закон о выборах на Донбассе. И тут есть неограниченное поле для провала этого проекта.
Вот Зеленский говорит, что выборы должны проходить по украинскому законодательству. Так если по украинскому законодательству, то их освещать должны украинские СМИ, должны там агитировать любые партии. А как они себе представляют, чтобы условная партия вроде «Свободы» агитировала на улице?
То есть в любом случае, этот закон придется, хотят они того или нет, согласовывать с «ЛНР/ДНР». Договариваться, что все партии получают квоту на телевидении в той же Горловке или Донецке. Или может они там захотят, чтобы выборы были не по партийным спискам, а по какой-то другой системе.
Другое дело, что далеко не все в окружении Зеленского хотят сохранить Донбасс. Поэтому сегодняшние события я расцениваю, как шаг вперед, но это еще не прорыв. Давайте к этому пока спокойно относиться.
Энрике Менендес, волонтер
Это однозначно факт в сторону мира. Но кардинально ничего не поменялось. Во-первых, мы не знаем конкретно, в каком формате подписана формула Штанмайера, что конкретно она предполагает. Ведь она была анонсирована еще в 2016 году.
Как наша практика показывает, ни один официальный документ, а напомню, что Минск-1 и Минск-2 тоже были официальными документами, еще не гарантирует, что они будут выполняться.
Касательно изменения в закон об особом статусе, во-первых, нужно посмотреть, что будет в этом законе записано, потому что прошлый закон вообще не работал, а во-вторых, непонятно, будут ли изменения в Конституцию.
Скорее всего оправдывается тот вариант, который я называю приднестровским. Когда нет боевых действий, но политическая часть не выполнена и территория не интегрирована. Думаю, что за этим последует какое-то определенное ограниченное снятие блокады экономической и транспортной, последует какое-то гуманитарное послабление.
Но при этом очень трудно представить себе, что прямо и быстро будут реализованы какие-то политические пункты.
Еще есть очень важная проблема. Ошибка власти не в том, что она что-то делает неправильно, а в том, что нет никаких обсуждений, ведутся какие-то тайные переговоры, Зеленский принял решения в закрытом режиме, давалась очень противоречивая информация, мало деталей, шли разные сигналы. Не объяснили людям и закладывают новый конфликт в обществе.
Контактная группа по Донбассу утвердила «формулу Штайнмайера». Что это означает?
Что такое «формула Штайнмайера»?
Формулу еще в 2015 году предложил президент Германии, экс-глава МИДа страны Франк-Вальтер Штайнмайер. Идея была одобрена на встрече «нормандской четверки», но с тех пор по разным причинам не могла оформиться в виде документа. «Формула Штайнмайера» предполагает вступление в Украине в силу закона об особом статусе территорий, которые контролируются самопровозглашенными ДНР и ЛНР.
Особый статус будет предоставлен на временной основе в день проведения там внеочередных выборов по украинскому законодательству. На постоянной основе он начнет действовать, только в случае если ОБСЕ признает легитимность результатов голосования.
«Формулу Штайнмайера» подписали представители России и Украины в Контактной группе Борис Грызлов и Леонид Кучма, представители ОРДЛО (Отдельных районов Донецкой и Луганской областей) и ОБСЕ. Этот момент стал первым серьезным сдвигом в урегулировании конфликта на востоке Украины с момента подписания в 2015 году «Комплекса мер по выполнению минских соглашений». Предстоящая встреча «нормандской четверки», главной темой которой будет урегулирование конфликта в Донбассе, станет первой с 2016 года.
Какие еще условия предстоит выполнить?
В будущем «формула Штайнмайера» должна быть имплементирована в новый закон об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей, сказал накануне президент Украины Владимир Зеленский. Документ будет разрабатывать парламент в тесном сотрудничестве с обществом, пообещал глава государства. Однако украинские власти подчеркивают, что выборы на востоке страны будут проведены только при условии разведения войск конфликтующих сторон в Донбассе и полного прекращения огня. Этот момент в «формуле Штайнмаера» не прописан. В документе также нет еще одного условия, о котором 1 октября говорил Зеленский. «Граница должна быть наша», — пояснил он, имея в виду неподконтрольный сейчас Киеву участок российско-украинской границы.
Спецпредставитель председателя ОБСЕ Мартин Сайдик констатировала, что «еще предстоит много работы внутри Контактной группы и в „нормандском формате“ — там есть вопросы безопасности и много-много других».
Что говорят в ДНР И ЛНР?
В совместном заявлении лидеров Донецкой и Луганской народных республик Дениса Пушилина и Леонида Пасечника говорится, что Украина, наконец, «признает особое право народа Донбасса на самостоятельное определение своей судьбы». В заявлении подчеркивается, что республики будут «продолжать переговоры в Минске, чтобы в итоге прийти к полному самоуправлению и самоопределению».
«И призываем господина Зеленского не диктовать нам условия. Когда он говорит, что выборы на Донбассе пройдут только тогда, когда Украина получит контроль над границей, он не понимает, что не ему решать, когда у нас пройдут выборы, а нам. Никакого контроля над границей киевская власть не получит», — заявили главы республик.
Лидеры ДНР И ЛНР добавили, что в новом законе об особом статусе отдельных районов востока Украины, о котором говорил Зеленский, должны быть учтены интересы всех жителей этого региона. «Любые изменения закона об особом статусе должны быть согласованы с нами. В противном случае мы будем считать их прямым и грубым нарушением минских соглашений и они для нас будут юридически ничтожны», — говорится в заявлении.
Оценки происходящего
Предполагается, что подписание «формулы Штайнмайера» и дальнейшие шаги по урегулированию конфликта в Донбассе могут ускорить поэтапное снятие санкций с России. Однако источники «Коммерсанта» в разных ведомствах заявили, что ожидать этого не стоит. Не исключено, что санкции против РФ будут действовать столько же, сколько в свое время действовала введенная против СССР поправка Джексона — Вэника (38 лет. — Прим. ред.). О том, что Россия не ждет смягчения санкционной политики, в интервью «Ъ» заявил и глава МИД России Сергей Лавров.
В свою очередь на Украине после согласования «формулы Штайнмайера» волна критики обрушилась на Зеленского. Бывший президент страны Петр Порошенко заявил, что подписание документа означает «легитимизацию российской оккупации Донбасса, легитимизацию незаконного референдума Крыма и незаконной аннексии Крыма». Старший научный сотрудник американского Института Катона, экономист Андрей Илларионов выразил мнение, что «формула Штайнмайера» — это капитуляция Украины. Украинские националисты обвинили Зеленского в предательстве призвали к бессрочной акции протеста.