Государственные и частные СМИ в России
1). Государственные средства массовой информации должны быть некоммерческими, финансироваться исключительно из государственного бюджета. Производство дорогостоящих фильмов и программ осуществляется только по госзаказу, утвержденному Министерством культуры. Редакционная политика государственных СМИ должна вписываться в проводимую верховной властью России внешнюю и внутреннюю политику. Культурный и моральный облик государственных СМИ должен соответствовать духовным традициям России, непререкаемым принципом в их работе должно быть поддержание достоинства гражданина, исповедующего ту или иную религию, сознающего принадлежность к той или иной этнической, корпоративной, профессиональной группе. Государственные СМИ реализуют информационную, идеологическую, образовательную, культурную, нравственно-просветительскую составляющие стратегической политики России. При этом происходит освещение разнообразных мнений политических, общественных, культурных деятелей, в том числе не согласных с официальным курсом. Политические партии и общественные объединения пользуются информационным полем государственных СМИ пропорционально их значимости для государственной и общественно-политической жизни страны, но не в целях саморекламы.
В государственных средствах массовой информации не допускается реклама и пропаганда “сверхпотребления”, услуг паразитического характера. Являясь составной частью аппарата федеральной и региональной власти, государственные и муниципальные СМИ сами являются объектом преобразований. Санация и декриминализация федерального вещания станет необходимой предпосылкой успеха преобразований в целом. Санация федерального вещания предполагает: прекращение контрактов с поставщиками антисоциальной кинопродукции и производителями программ, выполняющих функцию “сверхпотребительских” услуг, проповедующих потребительские ценности. Выходя из ситуации коррумпированности управленческих структур в области культуры и СМИ, проводя в этой сфере кадровую чистку, власть должна позаботиться о сведении к минимуму ущерба для управленческой, производственной, технологической составляющей организаций, где проходит санация.
3). Частные средства массовой информации должны быть свободны экономически и коммерчески, финансироваться из любых законных источников внутри страны, кроме госбюджета. Необходимо провести пересмотр лицензионных списков и ввести процедуру регулярного подтверждения лицензии для частных СМИ, которые финансируются зарубежными государствами, международными организациями, иностранными гражданами. В своей деятельности частные СМИ ограничиваются только законодательством России. Политические партии присутствуют на информационном поле частных СМИ, способствуют их объединению в более крупные информационные холдинги. Общественный совет при Главе Государства не вмешивается в деятельность частных СМИ, хотя и содержит специальную комиссию, обладающую правом оперативных рекомендаций в адрес правительства по вопросам лицензирования таких СМИ (ликвидация лицензии или изменение статуса частного СМИ может происходить только в соответствии с решениями суда и лицензирующих органов).
Средства массовой информации иностранных государств могут работать в общенациональном информационном поле России только в рамках международных соглашений, заключенных правительством, предусматривающих равноправный обмен информацией в конкретных областях (экономика, наука, культура, искусство, образование и т.д.).
\25.Типология современных российских сми
С одной стороны, во многих странах мира наблюдается углубляющаяся коммерциализация печатной и электронной прессы, растет концентрация медийной собственности, принадлежащей немногочисленным гигантским транснациональным корпорациям. Развивается глобальный информационный рынок. С другой стороны, все более заметным становится рост общественной активности в информационной сфере, проявляющийся в создании альтернативных массмедиа – по преимуществу на сетевой платформе, а также в деятельности гражданских организаций мониторинга СМИ и медиакритики, в отстаивании требований демократизации медийного сектора, сохранения и развития мощных общественных средств массовой информации. Типология помогает понять место изданий или программ в системе средств массовой информации (СМИ), способствует их взаимодействию, развитию здоровой, нормальной конкуренции, высвечивает место СМИ в рамках географического, информационного, экономического, социального пространства. Типология определяет особенности деятельности, взаимоотношений с политическими структурами, экономическими институтами, с потребителями информации, читателями, слушателями, зрителями. Типология обеспечивает наиболее эффективную реализацию информационной политики в нынешних условиях, помогает выработать методы общения с аудиторией. Правильное определение типологии помогает изданию или программе действовать наиболее эффективно, разумно, экономически рационально и с наиболее полным учетом общественных интересов. Существует два определения типологии СМИ: 1. Научный метод изучения печати, телевидения и радиовещания посредством разделения их на группы с помощью обобщенных моделей или типов. 2. Результат типологического описания и сопоставления средств массовой информации. В настоящее время все СМИ можно разделить на три группы: печатные, электронные (телевидение, радио) и появившиеся в последнее десятилетие сетевые.
Влияние форм собственности на деятельность СМИ. Частные и государственные СМИ.
Деятельность частных и государственных СМИ достаточно различна.
Государственные СМИ целиком и полностью подвластны государству, и обязаны неукоснительно выполнять поставленные государством задачи, требования, прописанные в законе о СМИ.
В законе «О СМИ» четко прописаны правила для государственных СМИ, например:
Редакция обязана опубликовать бесплатно и в предписанный срок: вступившее в законную силу решение суда, содержащее требование об опубликовании такого решения через данное средство массовой информации; поступившее от органа, зарегистрировавшего данное средство массовой информации, сообщение, касающееся деятельности редакции. Редакции средств массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, обязаны публиковать по требованию этих органов их официальные сообщения в порядке, регулируемом уставом редакции или заменяющим его договором, а равно иные материалы, публикация которых в данных средствах массовой информации предусмотрена законодательством Российской Федерации.
Государственные средства массовой информации обязаны публиковать сообщения и материалы федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Редакции государственных средств массовой информации обязаны незамедлительно и на безвозмездной основе выпускать в эфир по требованию федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Президентом Российской Федерации, оперативную информацию по вопросам пожарной безопасности. По части финансирования государственные телекомпании существенно уступают частным.
Частные СМИ имеют намного больше свободы в своей деятельности, они более разноплановы, самостоятельно выбирают ЦА на которую они работают, придумывают программы, свободно выбирают степень информативности канала СМК, или степень его развлекательности. Выбирают жанр и тематику. Но тем не менее, частные СМИ так же подвержены влиянию цензуры, закона «о СМИ», «о Рекламе» и т.д. Обязательства частных СМИ носят ограниченный характер. Сама суть свободы печати и радиотелевещания заключается в том, что пишущие журналисты, а также электронные СМИ не получают инструкций в отношении того, что они могут или не могут говорить и писать. Лучшей гарантией того, что весь спектр политических идей будет донесен до общественности свободно и с достаточной точностью, считается возможность беспрепятственной работы СМИ. Однако это не означает, что частные СМИ не имеют вообще никаких обязательств. Профессиональные нормы журналистской деятельности требуют точного и сбалансированного освещения событий, а также четкого разграничения фактов и комментариев.
Радио и телевещательные станции часто получают свои лицензии от какого-либо государственного органа. Как правило, эти лицензии содержат условия относительно возможности поддерживать ту или иную политическую партию, того, какого характера новости им разрешено передавать, а также другие условия, касающиеся, например, обязательств по передаче бесплатных объявлений общественного характера.
Подобным же образом любые законы или правила более общего характера, относящиеся к освещению событий СМИ, вероятно, в равной степени будут применяться как к некоммерческим, так и к частным СМИ. Например, положения, связанные с периодом моратория на освещение избирательной кампании перед самим голосованием или освещение результатов какого-либо опроса общественного мнения. Аналогично этому правовые положения более общего характера, такие, как закон о дискредитации и оскорблении личности, в равной степени будут применимы как к некоммерческим, так и к частным СМИ.
История частных телекомпаний берет начало с 1991 года, когда они стали активно развиваться в регионах и лишь затем объединяться в федеральные телесети (REN TV, ТВ-6, СТС, ТНТ), после чего вступили в конкуренцию с центральными государственными каналами. Частные телеканалы не могут вступить в полноценную конкуренцию с государственными из-за отсутствия технической возможности устойчивого приема на территории РФ одновременно всех программ вещания.
В радиосегменте медийного рынка раздел между государственным и частным вещанием по существу обеспечивает сам способ вещания. В руках государства осталась вся кабельная сеть вещания. Частные компании приступили к активному развитию беспроводной сети, использующей преимущественно FM-диапазон. Быстрое распространение по всей стране частных коммерческих радиостанций началось с 1990 года. Об их количестве можно судить по числу лицензий на право радиовещания — более 1 000 уже в 2002 году. Они, в отличие от государственного радио, сосредотачиваются не на информационно-познавательном, а на музыкально-развлекательном вещании. В крупных городах России, частные радиостанции значительно опережают государственные в численном отношении. Частное ТВ, имеет больше возможностей для развития с точки зрения капиталовложений.
Что такое частные сми
Монополия государства на средства массовой информации, составлявшая неотъемлемую часть советской системы, за прошедшие после распада СССР 12 лет была лишь поколеблена, но не ликвидирована полностью. Государство по-прежнему сохраняет контроль над основными полиграфическими мощностями, системами распространения периодической печати и ретрансляции эфирного вещания.
Полиграфическая промышленность ощутила подставленное властью плечо после завершения в 2000 году программы «Поддержка государственной полиграфии». Ее итогом стал полный перевод федеральных газетных комплексов на офсетный способ печати. На 37 из них сосредоточен выпуск 42 процентов всех изданий. На долю 10 наиболее крупных типографий негосударственного сектора приходится 27 процентов. Помимо этого в регионах действует 1 100 типографий, состоящих на дотации местных властей и выключенных из сферы рыночного регулирования. Эти типографии выпускают 31 процент газет.
Редакционные коллективы региональных изданий находятся в прямой зависимости от местных властей как финансовой, так и «информационной»: власти в состоянии перекрывать доступ к региональной информации, на которой и основывается интерес провинциальных читателей к своей прессе (за последние годы он стал существенно выше, чем к столичным изданиям). Проблема подобных «неуставных отношений» давно поднимается в печати, постоянно подтверждая свою остроту множеством новых фактов как поводов для обсуждения [1].
Отданное местной прессе предпочтение имеет и экономическую подоплеку. Монополизм государственных почтовых и транспортных служб привел к резкому подорожанию центральных изданий. В их общей подписной цене доля расходов только на оплату услуг связи составила в 1995 году 38,06 процента. За период с 1993 по 1995 год стоимость перевозок возросла с 0,38 до 102,2 рубля в расчете на один экземпляр газеты, т. е. в 269 раз. Вследствие этого подписная цена среднестатистического издания (под таковым понимается газета формата А2, выходящая 3 раза в неделю на 6 полосах) за тот же трехлетний период выросла в 113 раз, с 2,38 до 268,78 рубля [2].
В целом на рынке печатных СМИ государству принадлежит около 20 процентов федеральных и до 80 процентов региональных изданий [3].
В сфере эфирного вещания доля государственных технических средств составляет около 70 процентов.
Исследователи, занимающиеся проблемами СМИ, относят к сугубо российской специфике существование централизованной системы ретрансляции телеи радиосигнала. Она сначала находилась в ведении Министерства Российской Федерации по связи и информатизации, а с 2001 года — Федерального государственного унитарного предприятия «Российская телевизионная и радиовещательная сеть» (ФГУП РТРС) (соответствующий указ президента РФ был подписан 13 августа 2001 года). Образованная путем слияния федеральных государственных унитарных предприятий «Главный центр телевидения и радиовещания», «Главный центр управления сетями радиовещания и магистральной радиосвязи» и выделенных из ВГТРК организаций, отвечающих за распространение и трансляцию телерадиосигнала, новая структура стала фактически монопольным владетелем эфира. После ее образования сразу же начали высказываться опасения о неконтролируемом росте тарифов, возможности физического контроля за вещанием («рубильник в одних руках»). Данный инструмент воздействия может быть весьма эффективным, поскольку плата за ретрансляцию сигнала и сейчас весьма высока: на ее долю может приходиться до 60–70 процентов от общей стоимости выходящих в эфир программ. Покончить с госмонополией на сигнал может лишь осуществление частными компаниями дорогостоящих программ по выводу в космос собственных спутников связи.
В телевизионном сегменте медиарынка государство также занимает ведущие позиции. Государственные каналы РТР и ОРТ собирают 50 процентов телеаудитории.
Согласно данным Национальной ассоциации телевещателей, в 1999 году в России действовало 100 государственных (из них 88 в регионах) и 150 негосударственных телекомпаний.
История частных телекомпаний берет начало с 1991 года, когда они стали активно развиваться в регионах и лишь затем объединяться в федеральные телесети (REN TV, ТВ-6, СТС, ТНТ), после чего вступили в конкуренцию с центральными государственными каналами.
Частные телеканалы имеются в 77 субъектах федерации из 89. В 15 — они предоставляют пользователям от 15 до 57 программ.
Частные телеканалы не могут вступить в полноценную конкуренцию с государственными из-за отсутствия технической возможности устойчивого приема на территории РФ одновременно всех программ вещания. Сейчас свыше 5 телевизионных каналов могут принимать не более 50 процентов населения страны. Только в случае успешной реализации разработанной Минсвязи «Концепции развития национальной системы спутниковой связи и вещания на период до 2010 года» Россия к 2005 году будет обладать спутниковой группировкой, способной удовлетворить потребности всех существующих телерадиовещателей.
Частное кабельное и спутниковое телевидение пока не в состояние стать альтернативой государственному эфиру. Количество абонентов кабельных сетей не превышает 12 миллионов домохозяйств, хотя техническая возможность позволяет расширить эту аудиторию до 20 миллионов. Абонентами первого платного спутникового телевидения «Космос ТВ», появившегося в 1991 году (детище совместного российско-американского предприятия) являются около 200 тысяч человек — это лишь жители Москвы и ближнего Подмосковья, поскольку расположенные на Останкинской башне передатчики не в силах охватить более широкую территорию. Значительно масштабнее в этом смысле общенациональный проект НТВПлюс, осуществлять который начал холдинг «Мост-Медиа» с 1996 года. Запущенный компанией спутник Бонум-1 (доставшийся в наследство «Газпроммедиа») может транслировать до 48 каналов на всю страну. Но для этого требуется создание дополнительной инфраструктуры. По расчетам специалистов, для окупаемости проекта в России необходима аудитория пользователей не менее чем в 1 300 тысяч семей, так что в нынешнем экономическом положении населения проект, едва ли сделается рентабельным в ближайшем будущем.
В радиосегменте медийного рынка водораздел между государственным и частным вещанием по существу обеспечивает сам способ вещания. В руках государства осталась вся кабельная сеть вещания. Частные компании приступили к активному развитию беспроводной сети, использующей преимущественно FM-диапазон.
Для значительной части населения России, особенно для самых бедных его слоев, государственное кабельное радио остается важнейшим, а для многих — единственным средством включения в информационное пространство. В этом смысле вне конкуренции находится «Радио России». Его аудитория — 30 процентов радиослушателей. На долю приверженцев «Маяка» приходится соответственно 15 процентов (прием этих станций обеспечивают либо специальные трехпрограммные приемники, либо радиоприемники с большим диапазоном).
Быстрое распространение по всей стране частных коммерческих радиостанций началось с 1990 года. Об их количестве можно судить по числу лицензий на право радиовещания — более 1 000 в 2002 году. Они, в отличие от государственного радио, сосредотачиваются не на информационнопознавательном, а на музыкально-развлекательном вещании. Одним из редких исключений является «Эхо Москвы» как негосударственное политическое радио, сохраняющее свое лицо с момента возникновения в 1990 году (даже несмотря на смену главного акционера: в 2001 году пакет, принадлежавший «Медиа-мосту», перешел к «Газпром-медиа»).
Становление и развитие частного коммерческого радио пошло по американской схеме: завоевавшие популярность наиболее крупные московские станции начали привлекать региональных партнеров для создания собственных филиалов на местах. Для двух радиостанций — «Европы Плюс» и «Русского Радио» — этот процесс завершился формированием общенациональных сетей, собирающих аудиторию в пределах 9–6 процентов населения. По числу радиослушателей приближается к этому показателю и радио «Мaximum». Свою сеть в нескольких десятках городов России и США удалось создать и радиостанции «Эхо Москвы», которая, кроме того, активно использует Интернет.
На местах, прежде всего в крупных городах России, частные радиостанции значительно опережают государственные в численном отношении. Так, в Москве соотношение тех и других — 50:12, в СанктПетербурге — 30:1, в Ростовской области — 22:17, в Свердловской — 17:12. Вместе с тем, в депрессивных экономических регионах, таких как Алтай, Дагестан, Северная Осетия, Калмыкия и др., негосударственные радиостанции полностью отсутствуют.
В целом, по оценкам разных экспертов, функционирование не менее чем 40 процентов всех действующих российских СМИ обеспечивается прямыми или косвенными субсидиями и не подвержено действию рыночных механизмов.
[1] Федотова Л. Н. Социология массовой коммуникации. М., 2002. С. 177.
[2] Ворошилов В. В. Журналистика и рынок: Проблемы маркетинга и менеджмента средств массовой информации. СПб., 1997. С. 19.
[3] Индустрия российских СМИ: цифры, факты, проблемы… // Журналист. 2002. №7. С. 12.
Различия в обязательствах государственных и частных СМИ
Органы, регулирующие работу СМИ в ходе выборов, обычно различают обязательства, которые накладываются на СМИ, которые полностью или частично финансируются из некоммерческих источников, и на СМИ, являющиеся частной собственностью. Частные СМИ часто подразделяются на печатные и вещательные средства массовой информации, так как последние, как правило, получают соответствующую лицензию на вещание от какого-либо государственного органа.
То, что мы в настоящей работе называем СМИ, принадлежащими государству, фактически включает в себя достаточно разнообразную группу: от тех органов информации, что находятся под жестким государственным контролем в отношении содержания публикуемых материалов, до тех, которые финансируются из средств, поступающих от налогоплательщиков и сборов за предоставление лицензий, но с официальными гарантиями их полной независимости от того правительства, которое существует в стране на данный момент. Вероятнее всего, реальность находится где-то между этими двумя группами. Однако у них есть общая черта: в СМИ или в законах о выборах они рассматриваются как однородная группа в противовес частным СМИ, которые, как предполагают другие обязательства.
Некоммерческие СМИ в силу характера источника их финансирования являются поставщиками информации для всего электората. Общепринятым является тот факт, что эти СМИ не должны быть ориентированы на какую-либо партию при освещении событий. Такая точка зрения фигурировала в докладе специального представителя Организации объединенных наций по свободе выражения мнений от 1999 г., где речь идет об обязательствах государственных СМИ предоставлять трибуну для изложения различных точек зрения, а не быть пропагандистским органом какой-то одной политической партии. Кроме того, они несут конкретные обязательства по просвещению широких масс, а также по предоставлению трибуны различным политическим партиям.
Это положение носит фундаментальный характер. Использование общественного ресурса для проведения политической кампании в интересах какой-либо партии приводит к тем же правовым и этическим последствиям, что и в случае использованием ресурсов другого характера, например, денежных средств, транспорта, зданий или радиостанций. Именно поэтому очень часто мы имеем дело с четко прописанными законами или правилами, защищающими некоммерческие СМИ от правительственного вмешательства.
Обязательства частных СМИ носят гораздо более ограниченный характер. Сама суть свободы печати и радиотелевещания заключается в том, что пишущие журналисты, а также электронные СМИ не получают инструкций в отношении того, что они могут или не могут говорить и писать. Лучшей гарантией того, что весь спектр политических идей будет донесен до общественности свободно и с достаточной точностью, считается возможность беспрепятственной работы СМИ. Однако это не означает, что частные СМИ не имеют вообще никаких обязательств. Профессиональные нормы журналистской деятельности требуют точного и сбалансированного освещения событий, а также четкого разграничения фактов и комментариев.
Радио- и телевещательные станции часто получают свои лицензии от какого-либо государственного органа. Как правило, эти лицензии содержат условия относительно возможности поддерживать ту или иную политическую партию, того, какого характера новости им разрешено передавать, а также другие условия, касающиеся, например, обязательств по передаче бесплатных объявлений общественного характера, таких как клипы, направленные на просвещение избирателей.
Подобным же образом любые законы или правила более общего характера, относящиеся к освещению событий СМИ, вероятно, в равной степени будут применяться как к некоммерческим, так и к частным СМИ. Например, положения, связанные с периодом моратория на освещение избирательной кампании перед самим голосованием, или освещение результатов какого-либо опроса общественного мнения. Аналогично этому правовые положения более общего характера, такие как закон о дискредитации и оскорблении личности, в равной степени будут применимы как к некоммерческим, так и к частным СМИ, хотя их действие в ходе избирательной кампании может видоизменяться.
Российский опыт
В России с ограничением сроков проведения предвыборной агитации все обстоит достаточно просто. И при этом весьма запутанно.
Все законы о выборах содержат норму о том, что предвыборная агитация (как особый правовой режим деятельности всех участников избирательного процесс, имеющий своей целью обеспечить некий гарантированный информационный минимум, позволяющий всем соискателям власти довести до сведения избирателей свои программные установки, подчеркнуть свои достоинства, оттенить преимущества оппонентов) начинается со дня регистрации кандидатов (федеральных списков).
Именно в течение этого строго ограниченного промежутка времени (с момента регистрации до дня, предшествующего дню голосования) устанавливаются законодательные гарантии и ограничения на доступ кандидатов, избирательных объединений к СМИ, использования их возможностей для целей своего избрания.
Таким образом, все правоотношения между СМИ и участниками выборного процесса по поводу предвыборной агитации возникают только после регистрации кандидатов (федеральных списков). Строго говоря, до дня регистрации предвыборной агитации, как таковой просто не существует.
В Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» прямого ограничения срока предвыборной агитации также не содержится. Однако в статье 91 этот Закон среди оснований отказа в регистрации кандидата или отмены решения о регистрации предусматривает:
Но именно появление указанной нормы федерального закона дало основание Центральной избирательной комиссии РФ в своих Разъяснениях от 13 августа 1999 года N8/52-З, уже упоминавшихся, утверждать:
Именно в этом простота и сложность ситуации в России: федеральное законодательство о выборах (Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») не содержит ограничений по срокам проведения агитационной деятельности до дня регистрации, но запрет введен явочным порядком без достаточных на то оснований.
Положения, затрагивающие как частные, так и некоммерческие СМИ
Хотя регулирующая система, по всей вероятности, будет проводить некоторые различия между некоммерческими и частными СМИ, целый ряд аспектов в законах или правилах, регулирующих работу средств массовой информации в ходе выборов, по всей вероятности, будет затрагивать оба этих типа. Эта практика будет в себя включать:
Регулирующий орган может накладывать различные обязательства на частные и некоммерческие СМИ, касающиеся таких вопросов, как публикация материалов по просвещению избирателей и материалов, связанных с прямым доступом кандидатов к СМИ. Однако общей практикой является то, что в тех случаях, когда частные СМИ осуществляют такое освещение, даже при отсутствии обязательств, они должны подчиняться тем же стандартам и нормам, требующим беспристрастности и справедливости, что и некоммерческие СМИ.
Российский опыт
Государственными являются те редакции периодических печатных изданий и телерадиокомпании,
(а) учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, организации, учреждения, и
(б) или которые финансируются за счет средств, выделенных органами власти в размере не менее 15 процентов своего бюджета в течение года до начала избирательной кампании (статья 39 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
После принятия решения о назначении выборов регистрирующий орган (Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций) обязано представить в Центральную избирательную комиссию перечень государственных СМИ, которая и публикует его в официальных изданиях.
Коммерческие (негосударственные) СМИ в период выборов в России обладают достаточной свободой.
Они, как и государственные, должны соблюдать некий минимум стандарт требований: в части порядка освещения предвыборной агитации в информационных (новостных) программах, опубликования (обнародования) результатов социологических опросов (опросов общественного мнения), запрета журналистам, должностным лицам и творческим работникам СМИ участвовать в освещении избирательной кампании через средств массовой информации, если они являются кандидатами либо доверенными лицами кандидатов.
Негосударственные СМИ вправе вообще отказаться от участия в избирательной кампании.
Особым условием для негосударственных (коммерческих и муниципальных) телерадиокомпаний в случае их участия в осуществлении предвыборной агитации является необходимость обеспечения еще и равенства условий предоставления эфирного времени (п. 2 ст. 39 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Это означает, что коммерческие и муниципальные телерадиокомпании должны обеспечить возможность получения каждым участником выборной кампании равного объема эфирного времени, а также обеспечить равные условия выхода в эфир предвыборных материалов, т.е., провести жеребьевку выделенного эфирного времени. Иной способ распределения позволит поставить под сомнение равенство условий предоставления эфирного времени.
Вопросы общих и отличительных особенностей участия государственных и коммерческих СМИ в избирательной кампании в России уже поднимались в данной работе.
Механизм применения правил по СМИ и выборам
Одним из наиболее важных практических аспектов, касающихся права или отдельных правил для СМИ в период выборов, является вопрос о том, кто несет ответственность за применение закона или правил. Во время выборов повседневные контакты между редакторами и представителями регулирующих органов, отвечающих за работу СМИ, будут гораздо более частыми чем в обычное время, например, контакты с органом, регулирующим телевещание. Отношения между ними, по всей вероятности, будут (или, по крайней мере, должны быть) отношениями сотрудничества.
Существует несколько возможных подходов, которые в этом должны быть реализованы:
Данные подходы неизбежно выглядят несколько схематичными. Вполне обычной является ситуация, когда различные аспекты освещения выборов регулируются разными органами. В Польше, например, регулирование радио- и телевещания прямого доступа является задачей государственной избирательной комиссии, тогда как ответственность за освещение хода избирательной кампании входит в круг обязанностей Национального совета по радио- и телевещанию, обычного органа, занимающегося регулированием радио- и телевещания. Преимуществом такой практики является то, что здесь разделяются два подхода. В рамках одного из них регулирующий орган может разрабатывать строгие и обязательные правила, тогда как в рамках другого, там, где речь идет о вопросах профессиональной практики, соответствующие решения принимаются самими СМИ. Недостатком является существование двух регулирующих органов, которые работают в двух тесно связанных сферах. Опасность заключается в том, что эти два регулирующих органа могут «наступать друг другу на ноги» в ходе работы.
Какая бы система ни была принята, у СМИ (и у любого затрагиваемого этими положениями лица, например, у частного лица, направляющего жалобу) будет право апелляции к вышестоящему независимому органу, обычно какой-либо судебной инстанции (см. Процедуру рассмотрения жалоб ).
Российский опыт
Еще в 1993 году свою положительную роль продемонстрировал созданный ad hoc Третейский информационный суд, оперативно рассматривавший жалобы и обращения, связанные с предвыборной агитацией, и оказывавший необходимую правовую помощь ЦИК России и региональным избирательным комиссиям.
К сожалению, в 2000 году Судебная палата была упразднена, хотя количество проблем, связанных с деятельностью СМИ и проведением предвыборной агитации, применением нового законодательства о предвыборной агитации, только возросло.
Роль Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций пока ограничивается формальным вынесением предупреждений СМИ, в отношении которых поступили официальные представления ЦИК РФ.
Механизм использования: существующий орган, регулирующий деятельность СМИ
Очень часто существующий орган регулирования будет принимать на себя функции надзора за освещением выборов СМИ как самостоятельно, так и вместе с теми, кто организует и руководит избирательной кампанией.
Именно такой подход, например, был принят на выборах в Южной Африке в 1999 г., хотя на выборах 1994 г. существовал совершенно независимый отдельный институт, Независимая комиссия по средствам массовой информации, которые занимался исключительно СМИ и выборами. В 1999 г. Независимый орган по радио- и телевещанию (Ай-би-эй), получивший конституционный мандат на регулирование всего некоммерческого частного и местного радио- и телевещания, выпустил правила, регулирующие ряд аспектов:
— реклама и радио- и телепередачи, посвященные выборам
— распределение времени радио- и телепередач, посвященных выборам
— формула по выделению времени в эфире различным партиям, принимающим участие в выборах
— соображения общего характера относительно ожидаемого качества освещения событий
Последний раздел включает следующие соображения общего характера:
Каждая радио- или телевизионная станция, передающая новости или освещающая текущие события, касающиеся выборов, должна осуществлять это освещение объективно и беспристрастно, а также справедливо по отношению ко всем партиям.
В одном из приложений к настоящим правилам этот орган приводит детали того, какого характера ответственность ложится на радио- и телевизионные станции (а также какова роль Ай-би-эй):
Орган не вмешивается в деятельность по передаче информационных сообщений и по составлению программ соответствующих радио- и телередакций. Роль радио- и телевизионных станций в ходе выборов не отличается от той журналистской роли, которую они играют в другое время вне рамок избирательной кампании. Остаются применимыми обычные соображения этики. Отличительной чертой избирательного периода является обязательство, не отказываясь от собственной оценки новостей, в то же время обеспечивать равные права различных политических партий на освещение своей деятельности.
Италия является еще одной страной, где существующие органы по регулированию деятельности СМИ несут ответственность принципиального характера за то, каким образом СМИ освещают выборы. В этом случае существуют два отдельных органа: парламентская комиссия, которая отвечает за некоммерческое радио- и телевещание, а также так называемый Гарант радио, телевидения и прессы, который отвечает за частные СМИ. Оба этих института издают правила, регулирующие освещение выборов соответствующими СМИ.
Российский опыт
В России с жалобами на незаконные решения или действия (бездействия), нарушающими избирательные права и установленные гарантии, согласно законодательства могут обратиться в суд избиратели, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения (блоки) и их доверенные лица, иные общественные объединения, наблюдатели, а также избирательные комиссии (ст. 63 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
При этом в случае, если указанные в жалобе нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, ЦИК РФ вправе обратиться в Верховный Суд РФ, который обязан рассмотреть жалобу по существу.
Механизм применения: саморегулирование СМИ
Многие представители СМИ считают, что система саморегулирования деятельности средств массовой информации в ходе выборов является идеальным решением. Вне всякого сомнения, такая схема работает наилучшим образом там, где существуют хорошо развитые независимые СМИ, а также богатые традиции проведения демократических выборов. В этом случае решения, принимаемые по проблемам освещения выборов, оправдываются долговременной устоявшейся практикой.
Вероятно, самым известным примером вышесказанного является Великобритания, где партийные предвыборные радио- и телепередачи прямого доступа распределяются Совместным комитетом радио- и телевещателей и представителей политических партий. Это странное, своего рода гибридное решение, так как требование в отношении партийных предвыборных радио- и телепередач существует законодательно. Затем представители радио- и телевещательных станций используют приблизительное распределение радио- и телевещательных компаний по предоставлению различным партиям прямого доступа к СМИ в качестве руководства для принятия своего собственного решения по выделению определенного времени различным партиям в блоке новостных программ.
В Дании также применяется система саморегулирования. Закон в этой стране запрещает платную политическую рекламу, однако умалчивает о том, каким образом должны выделяться другие формы прямого доступа к СМИ (если они вообще выделяются). На практике некоммерческое радио Дании выделяло одинаковое количество времени для прямого доступа всем партиям, борющимся за места в парламенте. Этот подход усиливался решениями Омбудсмана и Верховного Суда, но как правило такое решение является добровольным. Радио Дании обычно традиционно передает дебаты с участием всех политических партий. Кроме того, в последний день перед выборами телевидение не демонстрирует каких-либо программ, посвященных выборам. Однако появление частного независимого телевидения привело к некоторым изменениям данной традиции: новый канал TV2 также освещал выборные дебаты, однако исключил из этих дебатов некоторые мелкие партии и продолжал вещание в последний день перед голосованием.
Тем не менее, система саморегулирования была принята не только в странах с давними демократическими традициями. Перед независимыми выборами в Намибии в 1989 г. Радиотелевещательная корпорация Юго-западной Африки, находившаяся под государственным контролем, пригласила представителей политических партий к участию в постоянном комитете, в функции которого входило консультирование по вопросам освещения избирательной кампании прессой. Данный комитет согласовал график предоставления времени для прямого доступа, хотя и не смог решить проблему предвзятого освещения событий.
Государственная радиотелекомпания в другой южно-африканской стране, Зимбабве, также пыталась взять на вооружение принцип саморегулирования при распределении времени прямого доступа к СМИ. Это решение было вызвано появлением серии рекламных материалов исключительно противоречивого характера в пользу руководящей партии на выборах 1990 г. Многие считали, что эта реклама отличалась плохим вкусом. Перед выборами 1995 г. Радиотелевещательная корпорация Зимбабве учредила специальный комитет, пытаясь избежать повторения этой проблемы. Однако, также как и в Намибии, этот комитет оказался неспособным серьезно повлиять на проблему предвзятости в освещении событий.
В 1990 г. в Венгрии также был принят подход, основанный на саморегулировании. Национальное телевидение и агентство новостей совместно с представителями 12 политических партий и Форумом независимых юристов подготовили так называемый Этический избирательный кодекс, подписание которого носило бы добровольный характер. Все основные политические партии приняли данный кодекс, равно как и большинство основных информационных агентств.
Польское Радио и телевидение, принадлежащее государству, приняло подход, аналогичный подходу BBC. Выделение времени прямого доступа к СМИ является сферой ответственности государственной избирательной комиссии, однако в вопросах освещения новостей, имеющих отношение к избирательной кампании, радио и телевидение подотчетно лишь Национальному совету по радио- и телевещанию, т.е. общему регулирующему органу. Руководители Радио и телевидения Польши издали детальное руководство для своего персонала, которое включало следующие положения:
[Польское Радио и телевидение должно] обеспечивать широкое освещение избирательной кампании и предоставлять информацию о кандидатах. Новостные программы и программы, освещающие текущие события, должны предоставлять полную информацию о партиях, их избирательных платформах и кандидатах без предвзятости в пользу или против какой-либо партии и без рекламирования соответствующих политических взглядов. Основным принципом должен быть принцип равного доступа, который накладывает на контролеров телевизионных каналов, отделы по программам, а также на региональные станции обязательство по регистрации количества эфирного времени, предоставленного конкретным партиям или кандидатам, а также по обеспечению соблюдения принципа равенства.
Механизм применения: избирательная комиссия
Во многих случаях ответственность за реализацию любых правил, касающихся работы СМИ в ходе выборов, несет сам главный надзорный избирательный орган. Такой подход часто рассматривается в качестве приемлемого решения, если данный избирательный надзорный орган имеет достаточные гарантии независимости, а также необходимый опыт по специализированному регулированию работы СМИ.
Во Франции в течение многих лет Национальная комиссия по контролю за проведением президентской избирательной кампании несла ответственность за регулирование радио- и телепередач в ходе президентской избирательной кампании. Однако данная ответственность была передана другим органам с появлением частных телевизионных станций. Была созданная Национальная комиссия по свободному радио- и телевещанию с тем, чтобы гарантировать передачу сообщений некоммерческого содержания частными радио- и телевещательными компаниями, и именно этот орган взял на себя функции регулирования радио- и телевещания. Однако CNCCP оставила за собой ответственность за регулирование освещения избирательной кампании печатными органами.
Малави представляет собой исключительно положительный пример того, как избирательная комиссия в условиях нарождающейся демократии, эффективно демонстрируя свою независимость, оказалась способной гарантировать различным политическим партиям и кандидатам справедливую долю освещения их деятельности со стороны радиовещательной компании, контролируемой государством. Это оказалось возможным не только благодаря политической воле данной комиссии, но также благодаря тому, что был создан специализированный подкомитет по делам СМИ, у членов которого был необходимый опыт и знания по работе с радио- и телевещательными компаниями.
Использование избирательного надзорного органа может оказаться предпочтительным вариантом в какой-либо небольшой стране, где существование большого количества различных институтов с пересекающимися полномочиями не является привлекательным или экономически выгодным вариантом. На Барбадосе, например, Комиссия по выборам и границам является тем органом, который несет всю полноту ответственности за организацию выборов и за регулирование освещения выборов СМИ.
По никарагуанской конституции 1987 г. Верховный избирательный совет является независимым правительственным органом, отдельным от исполнительной, законодательной или судебной власти. Совет отвечает за применение законов в области СМИ во время выборов, а также определяет процедуру рассмотрения жалоб. Этот совет создает специализированный Департамент по делам СМИ, который занимается радио- и телевещательными компаниями и, в частности, ведет переговоры по внесению изменений в ту практику, которая является предметом жалоб.
| |